Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1753/18, oddalił skargę W. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. o nakazaniu skarżącej na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi skarżącej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r.
- - art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. "wyrażające się w nierozpoznaniu sprawy i zasadności wydania określonej decyzji przez organ, a także braku sprawowania w sposób należyty kontroli działalności organów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ wydał decyzję po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania, wskazując prawidłową i precyzyjną podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji nie odniósł się do wskazanych przez skarżącą w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki obiektu budowlanego podstaw nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. oraz do informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zalegalizowania samowolnej budowy budynku, którego dotyczy decyzja o nakazie rozbiórki. Skarżąca podała, że w piśmie z 16 października 2017 r. wskazała, iż Burmistrz Miasta [...] wydał [...] października 2017 r. decyzję o warunkach zabudowy, w wyniku czego - jak stwierdzono - nastąpiła legalizacja budynku, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Twierdziła też, że wcześniejszy brak legalizacji nie był wynikiem jej złej woli, lecz brakiem zgody sąsiadów na ustanowienie służebności drogowej oraz że obecnie po zmianie sąsiadów legalizacja stała się możliwa i nastąpiła.
Ponadto wskazano na art. 154 i art. 155 k.p.a. podnosząc, że organ administracji "nie odniósł się do tych możliwości tym bardziej, że zostały spełnione wymienione w tych przepisach przesłanki pozwalające na uchylenie decyzji rozbiórkowej". W ocenie skarżącej powinno to stanowić podstawę do wzruszenia decyzji przez Sąd.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 6 czerwca 2019 r. skarżąca zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Z podania skarżącej z 5 września 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego wynika, że skarżąca jako podstawy stwierdzenia nieważności wskazała art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 k.p.a. Z tego podania wynika także, że podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. miały polegać na tym, że nakazano rozebrać cały budynek, mimo że ustalono, iż samowola budowlana polegała na rozebraniu budynku do fundamentów i następnie wybudowaniu na tych fundamentach nowego budynku. Natomiast podstawa stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. miała polegać na tym, że decyzja o rozbiórce została skierowana do skarżącej, mimo że samowoli budowlanej dopuściła się J. N., zaś skarżąca nabyła nieruchomość z już wybudowanym budynkiem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z [...] marca 2018 r., którą odmówiono skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2013 r., odniósł się do tak określonych podstaw nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że takie podstawy zostały przez skarżącą przytoczone i następnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Podał przy tym przede wszystkim, że podstawą decyzji o nakazie rozbiórki był art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz fakt, iż skarżąca mimo wezwania nie przedłożyła dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Szerzej też wyjaśnił kwestię związaną z podstawą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Szczegółowo do każdej z powołanych przez skarżącą podstaw nieważności odniósł się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Uznał, że skoro podstawą nakazu rozbiórki był art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i fakt, że skarżąca mimo wezwania nie przedłożyła dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowoli budowlanej, to nie zachodzi podstawa nieważności polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Brak podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadnił treścią art. 52 Prawa budowlanego oraz tym, że skarżąca w chwili wydania nakazu rozbiórki była właścicielką samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Podstawę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. rozważył w ten sposób, że wskazał, iż z tego przepisu wynika, że skutek w postaci stwierdzenia nieważności musi być wyraźnie wskazany w szczególnym przepisie prawa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji odniósł się także do twierdzenia skarżącej związanego z tym, że Burmistrz Miasta [...][...] października 2017 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy oraz do twierdzenia skarżącej o możliwości i konieczności zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącej uznał, że organ odwoławczy odniósł się do podniesionych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności, trafnie oceniając je jako niezasadnie. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego dotyczące wydania przez Burmistrza Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2017 r. oraz konieczności zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a.
Uwzględniając powyższe uznać należało, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Podstawy te - uwzględniając także uzasadnienie skargi kasacyjnej - w istocie zawierały twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organ administracji nie odniósł się do podniesionych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. W rzeczywistości jednak zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd pierwszej instancji do tych podstaw się odniosły. Dodać też należy, aczkolwiek to w skardze kasacyjnej nie jest wyraźnie kwestionowane, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie oceniły, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie uzasadniały stwierdzenia nieważności wydanej wobec niej decyzji o nakazie rozbiórki.
Nie jest też trafny wynikający ze skargi kasacyjnej zarzut jakoby organ administracji, a zatem i Sąd pierwszej instancji, nie uwzględniły decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2017 r. o warunkach zabudowy oraz możliwości zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy wskazane okoliczności uwzględnił i trafnie ocenił. Decyzja o warunkach zabudowy wydana po wydaniu decyzji, której dotyczyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, nie ma istotnego znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż w tego rodzaju sprawach uwzględnia się stan prawny i faktyczny z chwili wydania decyzji, której dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Trafne jest też stwierdzenie, według którego skoro skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to organ administracji nie mógł rozważać jej zmiany lub uchylenia na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że w ocenie NSA nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżąca po odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego domagała się zmiany lub uchylenia tej decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. W tym zakresie NSA rozpoznający sprawę nie podziela stwierdzenia Sądu pierwszej instancji wywiedzionego z jednego orzeczenia NSA, że co do zasady nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani żadne przepisy Prawa budowlanego nie uzasadniają wykluczenia a limine ich zastosowania w odniesieniu do decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że podstawy kasacyjne są niezasadne i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ administracji oraz biorący udział w sprawie prokuratorzy w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.