Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 326/17 oddalił skargę M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania administracyjnego z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 oraz art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób opieszały, nieskuteczny, z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy oraz z naruszeniem prawa strony do rzetelnego i niezwłocznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania z wyłącznej winy Wojewody Mazowieckiego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 6.240 zł,
- 3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] skarżący wniósł o rozpoznanie odwołania w trybie autokontroli na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego Wojewoda Mazowiecki w dniu 5 grudnia 2016 r. posiadał kompletny materiał dowodowy do wydania pozytywnej decyzji w trybie autokontroli, pomimo tego przekazał sprawę do rozpoznania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, co ostatecznie spowodowało przedłużenie postępowania i uniemożliwiło skarżącemu podjęcie zatrudnienia przez 6 miesięcy. W ocenie skarżącego nieskorzystanie przez organ pierwszej instancji z uprawnienia do rozpoznania odwołania w trybie samokontroli powoduje przewlekłość postępowania i narusza tym samym art. 35 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu wysokości żądanej sumy pieniężnej (6.240 zł) skarżący wskazał, że jest to równowartość utraconego zarobku, jaki skarżący mógłby otrzymywać przez co najmniej 6 miesięcy, kiedy nie mógł rozpocząć pracy w Polsce (do 26 maja 2017 r., kiedy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy), a którego nie utraciłby, gdyby Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję w trybie autokontroli zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w dowołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 5 października 2016 r. M. H. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na chęć podjęcia pracy. W dniu złożenia wniosku pełnomocnik cudzoziemca został poinformowany o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do dnia 2 stycznia 2017 r. Pismem z dnia 6 października 2016 r. wezwano pełnomocnika do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem. Termin uzupełnienia brakujących dokumentów upływał z dniem 17 października 2016 r. W dniu 11 października 2016 r. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 10 listopada 2016 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił udzielenia M. H. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzję doręczono w dniu 21 listopada 2016 r. W dniu 1 grudnia 2016 r. jego pełnomocnik złożył wniosek o przegląd akt, z którymi zapoznał się 8 grudnia 2016 r.
W dniu 5 grudnia 2016 r. wpłynęło odwołanie cudzoziemca od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego. Podniesiono w nim, że organ wydał decyzję nie uwzględniając wyznaczonego terminu wydania decyzji, zgodnie z którym do dnia 2 stycznia 2017 r. wnioskodawca miał możliwość uzupełnienia brakujących dokumentów.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję i udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Następnie w dniu 17 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę Mazowieckiego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, iż przedmiotem zażalenia dotyczącego niezałatwienia sprawy w terminie lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być tylko postępowanie administracyjne, które pozostaje w toku.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 5 października 2016 r., a już 15 listopada 2016 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję w sprawie. Podkreślił, że w sprawie cudzoziemca nie była możliwa zmiana decyzji w trybie art. 132 k.p.a., gdyż nie wykazał on spełnienia przesłanki z art. 114 ust 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013, poz. 1650 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), tj. posiadania ubezpieczenia zdrowotnego. Co prawda jego pełnomocnik załączył do odwołania polisę ubezpieczeniową, jednak cudzoziemiec był nią objęty dopiero od dnia 30 grudnia 2016 r., a więc rozpoczynało się ono po terminie (7 dni), do którego Wojewoda Mazowiecki obowiązany był przekazać akta do organu drugiej instancji.
Organ za bezzasadne uznał żądanie skarżącego dotyczące zasądzenia od organu sumy pieniężnej. Zauważył, że jak wynika z materiału dowodowego w sprawie cudzoziemiec pomimo wcześniejszego posiadania uprawnienia do wykonywania pracy (wiza oraz oświadczenie o zamiarze powierzenia pracy) nie podjął zatrudnienia w Polsce. Ponadto cudzoziemiec (od czerwca 2017 r.) nie odebrał wydanej w sprawie karty pobytu z dostępem do rynku pracy, co pozwala uznać, że nadal nie wykonuje pracy w Polsce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd wyjaśnił, że termin załatwienia sprawy wskazany stronie przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznacza zasadniczo ostateczną cezurę czasową, co jednocześnie nie wyłącza możliwości jej wcześniejszego załatwienia, jeżeli pozwalają na to okoliczności. Z kolei terminy zakreślane stronie przez organ na podstawie art. 54 § 1 pkt 5 k.p.a. do spełnienia żądania organu (np. złożenie wskazanych dokumentów) są dla strony wiążące. W ocenie Sądu nie ma zatem racji skarżący, że dokumenty wskazane w piśmie organu z dnia 6 października 2016 r. mógł on złożyć w terminie do 2 stycznia 2017 r. Bezspornie strona nie wypełniła wezwania organu w zakreślonym terminie, gdyż upłynął on z dniem 17 października 2016 r.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, w oparciu o które można byłoby mówić o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Z akt sprawy wynika, że rozpoczął on rozpatrywanie wniosku skarżącego od informacji o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Następnie zwrócił się o informacje do organów Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Policji (w oparciu o art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). 6 października 2016 r. organ wezwał natomiast skarżącego do złożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. Skarżący przedłożył wymagane dokumenty dopiero z odwołaniem od decyzji Wojewody Mazowieckiego (tj. w dniu 5 grudnia 2016 r.), przy czym z przedstawionego dowodu ubezpieczenia wynika, że miało ono obowiązywać od 30 grudnia 2016 r., a więc po upływie siedmiu dni od upływu terminu określonego w art. 133 k.p.a.
Z powyższego wynika, że organ podejmował wyłącznie niezbędne czynności, służące prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz w celu jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu nie można zarzucić Wojewodzie Mazowieckiemu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który został rozpoznany, a odwołanie na decyzję odmowną zostało przekazane w terminie do organu drugiej instancji, zgodnie z art. 133 k.p.a. Podkreślił, że od daty podjęcia przez Wojewodę Mazowieckiego pierwszej czynności w sprawie w dniu 5 października 2016 r. kolejne czynności podejmowane były w niewielkich odstępach czasu i wszystkie należało uznać za celowe.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego art. 132 § 1 k.p.a. po wniesieniu odwołania Sąd podkreślił, że kompetencja przyznana organowi pierwszej instancji w tym przepisie może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie autokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki w ustawowym terminie przekazał odwołanie do organu drugiej instancji. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie Sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły, natomiast nie podlega jego merytorycznej kontroli zasadność wydania decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., a tym samym możliwość uwzględnia odwołania na postawie art. 132 § 1 k.p.a. Wobec powyższego zarzuty skarżącego w zakresie niezastosowania powyższego przepisu przez Wojewodę Mazowieckiego nie mogły zostać zbadane.
Na koniec Sąd wyjaśnił, że wobec niestwierdzenia występowania w sprawie przewlekłości postępowania wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie podlegał rozpoznaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. H..
Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 oraz art. 132 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że organ nie dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób opieszały, nieskuteczny, z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy oraz z naruszeniem prawa strony do rzetelnego i niezwłocznego rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłości postępowania z wyłącznej winy Wojewody Mazowieckiego.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że Wojewoda Mazowiecki posiadał komplet dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej dla strony decyzji po złożeniu odwołania zawierającego wniosek o rozpoznanie odwołania w trybie samokontroli. Przekazując sprawę do organu wyższego rzędu, pomimo możliwości zmiany decyzji w trybie autokontroli, organ ten wiedział, że wydłuży postępowanie i uniemożliwi skarżącemu podjęcie zatrudnienia przez okres około 6 miesięcy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe wskazuje, że Wojewoda Mazowiecki prowadził postępowanie opieszale, nieskutecznie, w sposób przewlekły, naruszając uprawnienie wnioskodawcy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż miesiąc zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a.
Dodatkowo na rozprawie dnia 11 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że w zarzutach skargi kasacyjnej wkradł się błąd pisarski albowiem nie wskazano dodatkowo na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do oświadczenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie złożonego na rozprawie w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na niezamieszczeniu jako dodatkowego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że takie "sprostowanie" skargi kasacyjnej nie może być uznane za "oczywistą omyłkę pisarską". Wprawdzie żaden przepis prawa nie określa wprost jakiego rodzaju omyłki pisarskie mają charakter oczywisty jednakże przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w orzeczeniu organu administracji, że błąd pisarski to widoczne, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne, niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 września 2012 r., II OSK 940/11, LEX nr 1252239).
W świetle treści art. 183 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych nie może ulegać żadnej wątpliwości, że wskazanie, iż skarga kasacyjna powinna zawierać dodatkowo zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi próbę obejścia tego przepisu i wskazania nowego zarzutu kasacyjnego. Takie rozszerzenie skargi kasacyjnej jest oczywiście niedopuszczalne, tym bardziej że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor również nie wskazał na naruszenie ww. przepisu.
Nie może także ujść uwadze, że art. 149 § 1a p.p.s.a. nakłada na Sąd administracyjny obowiązek oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący. Aby jednak skutecznie zarzucić wadliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie niezbędne jest w pierwszej kolejności wskazanie na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 tej ustawy, który odnosi się do stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było przewlekle (lub organ pozostawał w bezczynności). Takiego zarzutu, ani też zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. (skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę) skarżący kasacyjnie nie zawarł w środku odwoławczym.
Niezależnie od ww. wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zajęte w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) stanowisko, ocenił merytorycznie wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor upatruje przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przekazaniu, w oparciu o art. 132 i 133 k.p.a. akt sprawy organowi drugiej instancji, zamiast dokonania samodzielnej oceny i uchylenia własnej decyzji, jako oczywiście wadliwej w ramach obowiązku autokontroli określonym w ww. przepisie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Nie można odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, co do tego, że organ pierwszej instancji przed przekazaniem sprawy organowi odwoławczemu wraz ze złożonym odwołaniem winien ocenić czy odwołanie nie zasługuje w całości na uwzględnienie (o ile spełnione są przesłanki formalne). Pozytywna ocena zarzutów odwołania winna skutkować uchyleniem lub zmianą zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to jednak bezwzględnego obowiązku takiego działania przez organ pierwszej instancji. Po pierwsze ustawodawca pozostawił w omawianym zakresie organowi administracji pewną dozę swobody w działaniu skoro użył określenia "może wydać nową decyzję (...)". Powyższe oznacza, że o ile bezwzględnym obowiązkiem organu jest dokonanie oceny zarzutów odwołującego się, o tyle kwestia uwzględnienia odwołania w ramach autokontroli czy też przekazania sprawy organowi odwoławczemu jest kwestią pozostawioną uznaniu organu.
Po drugie, czynności związane z oceną zasadności zarzutów mogą być dokonane jedynie w terminie 7 dni. Po tym okresie organ administracji bezwzględnie zobligowany jest do przekazania sprawy organowi drugiej instancji, tracąc tym samym uprawnienie do dokonania autokontroli. I po trzecie, nie można żadną miarą zarzucić organowi wadliwości działania w niedokonaniu autokontroli, gdy weźmie się pod uwagę, że ocena zasadności zarzutów odwołania posiada w swej istocie elementy ocenne. Innymi słowy organy obu instancji mogą odmiennie ocenić te same okoliczności. Taka sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z pisma z dnia 12 grudnia 2016 r. organ administracji przekazując sprawę do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Oznacza to zatem, że wypełnił ciążący na nim obowiązek oceny trafności zarzutów odwołania. Sąd nie jest natomiast uprawniony do oceny prawidłowości zajętego stanowiska co do słuszności wywiedzionego odwołania.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że sam fakt uwzględnienia odwołania przez organ drugiej instancji i w konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i uwzględnienie wniosku cudzoziemca niekoniecznie związane jest z wadliwą oceną trafności wywiedzionego odwołania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez ten organ. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że prowadził on postępowanie wyjaśniające co ostatecznie doprowadziło do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji. Przesłanki, które musiały być spełnione do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt czasowy badane były na datę orzekania przez ten organ, a nie na datę 12 grudnia 2016 r. (dzień, w którym upływał 7 dniowy termin od otrzymania odwołania). W tej ostatniej dacie, jak stwierdził organ pierwszej instancji, cudzoziemiec nie udokumentował ażeby posiadał aktywną umowę ubezpieczenia zdrowotnego. Dołączona do odwołania polisa ubezpieczeniowa wskazywała, że był on ubezpieczony od dnia 30 grudnia 2016 r. do 29 stycznia 2017r.
W tym stanie rzeczy jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 132 § 1 k.p.a. Sąd nie doszukał się również naruszenia pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, 8 § 1 i 2, 12 § 1 i 2, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1. Niezależnie od tego, że skarżący kasacyjnie nie zawarł żadnego szczegółowego uzasadnienia tych zarzutów to stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nie było prowadzone w sposób przewlekły, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy bowiem rozumieć sytuację gdy organ działa opieszale, niesprawnie, nieefektywnie, a czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu lub są zbędne. Czynności podejmowane przez Wojewodę Mazowieckiego w niniejszej sprawie nie miały takiego charakteru.
Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.