Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 471/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd I instancji, Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (znak [...]) zezwolił na usunięcie z terenu działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. K. [...] w K. następujących drzew: 3 sztuk klona jawora o obwodach 80 cm, 94 cm i 105 cm oraz 1 sztuki jarząba o obwodzie 130 cm, a także orzekł o naliczeniu opłaty w wysokości 100.188,79 zł za usunięcie 2 sztuk klona jawora o obwodach 94 cm i 105 cm oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na wycięcie drzew: klon pospolity o obwodzie 134 cm i lipa drobnolistna o obwodzie 80 cm.
W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał między innymi, że klon jawor rozwidla się poniżej wysokości 130 cm od podłoża i traktowany jest jako dwa odrębne drzewa: o obwodach 94 cm i 105 cm. Burmistrz Miasta K. naliczył za ich usunięcie opłatę podwyższoną o 100%. Drzewa te były bowiem w dobrym stanie sanitarnym, a nieruchomość, na której się znajdowały, leżała na terenie uzdrowiska.
Następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej także: SKO w N.) wpłynął wniosek R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2010 r. (znak [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w N. wydało decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]), w której utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji SKO w N. wskazało między innymi, że orzeczenie podlegające weryfikacji nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Interpretacja art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody), przyjęta przez Burmistrza Miasta K., pojawia się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z tą interpretacją, zwolnienie z obowiązku pobrania opłat może być zastosowane tylko wtedy, kiedy kwalifikacja nieruchomości na cele budowlane istnieje również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które posadzono lub które wyrosły na nieruchomości po pierwotnym przeznaczeniu jej na takie cele.
W ocenie organu administracji publicznej, w sytuacji gdy w doktrynie i orzecznictwie istnieją rozbieżne interpretacje danego przepisu, zastosowanie jednej z nich może stanowić naruszenie prawa – ale nie "rażące".
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję SKO w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. wniósł R. K., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.).
W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 471/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. K. na decyzję Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wybór jednej z dopuszczalnych interpretacji prawa nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Wykładnia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjęta przez SKO w N., występuje w orzecznictwie sądowym. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, SKO w N. prawidłowo stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. nie naruszała prawa w stopniu rażącym, a w konsekwencji nie była obciążona wadą nieważności.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę kasacyjną wniósł R. K. (dalej: skarżący kasacyjnie, wnoszący skargę kasacyjną). Skarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten nie jest jednoznaczny i może być interpretowany w ten sposób, że dla zwolnienia z opłaty wycinki wymagane jest, aby w dacie posadzenia drzewa i w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty nieruchomość, na której posadzone jest drzewo, była zakwalifikowana na cele budowlane, podczas gdy literalna wykładnia nie może prowadzić do takiego wniosku,
- - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zasługiwała ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. K. wskazał między innymi, że art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczy tylko drzew, które posadzono lub które wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Przepis ten nie odnosi się więc do kwalifikacji nieruchomości w dacie wydania decyzji o opłacie za wycięcie drzewa. Jest to świadome działanie ustawodawcy.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przepis dotyczący zwolnień z pobierania opłaty powinien być interpretowany w sposób ścisły i językowy. Znaczenie normatywne art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody może być ustalone w bezpośrednim rozumieniu. Jego wykładnia nie budzi wątpliwości w nauce prawa. Jest ona natomiast zróżnicowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym częściej występuje stanowisko zgodne z poglądami skarżącego.
Jak wskazał skarżący kasacyjnie, w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja Starosty N. z dnia [...] listopada 2007 r., w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na funkcję handlowo-usługową na działce [...] w K.. W ocenie R. K., nawet przyjęcie stanowiska SKO w N., że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wyklucza zastosowania w niniejszej sprawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ dokonał niewłaściwej wykładni art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Z literalnej interpretacji tego przepisu wynika bowiem, że dla jego zastosowania nie ma znaczenia fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji o zwolnieniu z opłaty. W konsekwencji, naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji było skutkiem wadliwej wykładni prawa materialnego, dokonanej przez ten Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stwierdzić należy, że wykładnia normy prawnej zakodowana w tym przepisie została prawidłowo dokonana w sformułowanym przez kasatora zarzucie.
Jak wynika z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Prawidłowa wykładnia tego przepisu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że znaczenie normatywne ma (co do zasady) przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa, a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1051/11 i II OSK 1129/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dlatego też nie ma znaczenia, czy w dacie orzekania w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie zakwalifikowanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane oznacza, że drzewa, które wyrosły na tym terenie w okresie późniejszym mają charakter tymczasowy i niecelowa jest ich ochron przez nakładanie opłat za ich usunięcie. W stosunku do takich drzew przestaje bowiem obowiązywać podstawowy cel ustawy o ochronie przyrody, to jest ochrona i racjonalne gospodarowanie jej zasobami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r., II OSK 1860/08).
Również w doktrynie omawiany przepis jest rozumiany w ten sposób, że istotne jest to, jakie było przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania nieruchomości, na której znajdują się drzewa lub krzewy w dacie ich posadzenia lub wyrośnięcia w drodze samosiewu. Wobec tego bez znaczenia jest w szczególności późniejsza utrata mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II; W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochronie przyrody, Warszawa 2008, s. 262).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednakże, że wykładnia powołanego wyżej przepisu miałaby inny charakter w sytuacji, w której w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydawania decyzji o naliczeniu opłaty, przewidziano by zmianę przeznaczenia terenu z budowlanego, na tereny na, których drzewostan podlega szczególnej ochronie np. zieleni parkowej.
Powyższe rozważania nie przesądzają jednak o zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej.
Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności.
Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Aby określić czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny, jaki istniał w momencie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11).
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym, organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji – o ile nie ma miejsca "rażące" naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.
Orzekając w niniejszej sprawie, dotyczącej właściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może pominąć faktu, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji SKO w N. nie ustaliło się jeszcze jednolite orzecznictwo rozumienia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. W szczególności z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 30/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 807/10, wynikało stanowisko zgodne z interpretacją przyjętą przez Burmistrza Miasta K. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Na rozbieżność orzecznictwa wskazuje zresztą sam skarżący kasacyjnie.
W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istniejące w dacie wydawania decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r. rozbieżne interpretacje art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że istniały wtedy wątpliwości co do wykładni wskazanego przepisu. Stąd Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że dokonany przez organ administracji publicznej wybór jednego stanowiska, niezależnie od jego poprawności, nie stanowił rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo oddalił skargę R. K..
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku, stosowanie do art. 184 p.p.s.a.