Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 144/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 84,5973 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy T. w miejscowości Z. i T., natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 62,3577 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy T. w miejscowości Z. Wnioskiem z 19 czerwca 2013 r. T. M. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją, uzasadniając, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, mimo że jest właścicielką działek nr [...] i [...], będących przedmiotem postępowania zakończonego ww. decyzją.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego, uznając, że wnioskodawczyni nie jest stroną tego postępowania.
Pismem z 26 sierpnia 2013 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.
Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pomimo braku użycia w art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określeń "jedynie/tylko/wyłącznie", celem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 8 marca 2013 r. w zakresie wprowadzenia art. 7 ust. 3a, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)" było wskazanie strony w tym postępowaniu. Organ wywodził, że ustawodawca wprowadzając ten przepis w szeroki sposób uzasadnił jego celowość, wskazując na potrzebę jednoznacznego określenia strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ zwrócił także uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13, dotyczącej postępowań wszczętych przed i po 26 maja 2013 r., tj. dacie wejścia w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), Sąd stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stroną jest wyłącznie wójt (burmistrz), a nie właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów.
W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie musi informować właścicieli gruntów rolnych o toczącym się postępowaniu w sprawie przeznaczenia ich gruntów na cele nierolnicze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie T. M. zarzuciła organowi naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a, art. 10 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 21 ust 1, art. 45 oraz art. 64 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zgodności art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gatunków rolnych i leśnych z art. 21 ust 1 oraz art. 45 i art. 64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie jej przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej, a tym samym naruszenie prawa własności oraz prawa do sądu i odebranie jej możliwości zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niewyrażeniu zgody zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolniczne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a. doznaje ograniczeń z woli ustawodawcy, którą wyraża w przepisach szczególnych. Taki właśnie przepis znajduje się w ustawie z dnia 7 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Limituje on dostęp do udziału w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, poprzez dodany w wyniku nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepis ust. 3a do art. 7, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Dodany przepis w sposób jednoznaczny przesądza komu przysługuje ten status w takim postępowaniu. Wykładnia językowa wskazanego przepisu nie daje podstaw do wywodzenia, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu strony postępowania jeszcze innym podmiotom, poza wymienionymi w przepisie.
Przeciwny pogląd prowadziłby do uznania przedmiotowego przepisu na zbędny, co stałoby w opozycji do reguł wykładni. Zdaniem Sądu, słusznie zatem organ odmówił przymiotu strony postępowania skarżącej, która w sposób niebudzący wątpliwości nie mieści się w kręgu stron postępowania wyznaczonych przez ustawodawcę.
Sąd wskazał ponadto, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga interpretacji art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście szczególnego charakteru postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm, dalej u.p.z.p.). W art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określone są sytuacje wymagające zgody właściwych organów na takie przeznaczenie. Przepis ten wymienia te organy oraz reguluje tryb wyrażania takiej zgody.
Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p., po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody - o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, CBOSA). Jak wynika z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody, o której mowa w ust 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Instytucję prawną wynikającą z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zatem rozpatrywać łącznie z przepisami u.p.z.p. W przypadku gdy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Należy podkreślić, iż zgoda ta wyrażana jest w formie decyzji administracyjnej, która ze względu na swój szczególny charakter nie jest typową decyzją administracyjną wydawaną w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 1 § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA wskazano na nietypowy charakter wyżej wymienionej decyzji stwierdzając, iż "Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele /nierolnicze i nieleśne/ ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia.
Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów" (tak NSA w wyroku z 17 lutego 2010 r., sygn. akt. II OSK 329/09, LEX nr 592060).
Sąd wskazał, że interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Takiego interesu nie da się zatem wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny.
Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych.
W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy), mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12, CBOSA). W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy.
Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. Przedstawioną wyżej wykładnię przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, w której przyjęto, iż właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503).
Skład orzekający w sprawie w pełni podzielił te argumenty i wobec istnienia gwarancji ochrony prawa własności, przejawiającej się w możliwości wypowiedzenia się do treści planu przez właścicieli działek, których dotyczy plan w formie przez prawo określonej, tj.: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy, a wreszcie – poprzez zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła T. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,
- b) art. 21 ust. 1, art. 45 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie prawa własności oraz prawa do sądu skarżącej.
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które to naruszenia polegało na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy w związku z naruszeniem przez organ art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd powinien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż z treści art. 7 ust. 3 a ustawy o ochronie gruntów rolnych wynika, że stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z przepisu tego nie wynika, że jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) mogą być stroną tego postępowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron do wskazanych podmiotów, to byłoby to wyraźnie wskazane w art. 7 ust. 3 a ustawy poprze dodanie słów "jedynie/tylko/wyłącznie".
Pełnomocnik skarżącej podniósł, że - jako właścicielka działek nr [...] i [...] - jest ona zainteresowana zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze i ma interes prawny w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że znana jest mu treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13, lecz nie podziela poglądu wyrażonego w tej uchwale.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wskazuje on więc wyraźnie, kto jest stroną postępowania o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych lub leśnych na cele odpowiednio nierolnicze i nieleśne. Brak w tym przepisie słów "jedynie, wyłącznie, tylko" nie oznacza - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - że jeszcze inne podmioty mogą być stronami tego postępowania na zasadach ogólnych. Podobnie sformułowane są bowiem przepisy np. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), art. 118 a ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), które również zawierają enumeratywne wyliczenie stron danego postępowania administracyjnego, bez wyraźnego podkreślenia, że tylko te podmioty są stronami.
Z wykładni językowej art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wynika, że stroną tego postępowania jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), który prowadzi postępowanie planistyczne i który występuje do właściwego organu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) wskazano, iż wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną postępowania o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest konieczne. Odmienne rozstrzygnięcia sądów w tych sprawach sprawiają, że niezbędne jest wprowadzenie ustawowego zapisu, który spowoduje definitywne zakończenie toczących się sporów.
Wskazać należy, iż przyjęcie wykładni art. 7 ust. 3a powołanej ustawy zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, iż jeszcze inne podmioty oprócz wymienionych w tym przepisie mogą być stronami tego postępowania na zasadach ogólnych prowadziłoby do wniosku, że dodanie tego przepisu było zbędne, gdyż zastosowanie w tych sprawach znajdowałby art. 28 k.p.a.
Zauważyć należy, iż przepis art. 7 ust. 3a powołanej ustawy został wprowadzony ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie 26 maja 2013 r. W tej sprawie postępowanie o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w miejscowościach Z. i T. zostało wszczęte wnioskiem Wójta Gminy T. z 20 marca 2012 r. i zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. W czasie trwania tego postępowania przepis art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jeszcze nie obowiązywał, zatem nie mógł on mieć w tej sprawie zastosowania.
Należy jednak wskazać, że w uchwale 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, iż właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, iż wykładnia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu normatywnego wyznaczonego nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. pozwala stwierdzić, że sformułowana przez ustawodawcę wypowiedź nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej.
Wynika to w sposób bezpośredni z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych odnoszących się do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku. Zasadę bezpośredniego działania nowego prawa należy interpretować jako konsekwencję niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny sposób od dotychczasowego regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.
Zatem należy przyjąć, że również przed wejściem w życie art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze był wyłącznie wnioskodawca, czyli organ wykonawczy gminy prowadzący postępowanie planistyczne. Inne podmioty nie miały przymiotu strony w tym postępowaniu. Sąd I instancji słusznie uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Ministra z dnia z [...] grudnia 2012 r. odpowiada prawu, gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania.
W związku z powyższym za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia art. 21 ust. 1, art. 45 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności oraz prawa do sądu skarżącej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż właściciele nieruchomości, które w ramach procedury planistycznej są objęte postępowaniem o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Podobnie jak w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu planu miejscowego (art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą jednak wziąć udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Interesy właścicieli nieruchomości w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może reprezentować gmina. Podkreślenia ponadto wymaga, iż sama decyzja właściwego organu o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie przesądza jeszcze o zmianie przeznaczenia tych gruntów, gdyż gmina zawsze może zmienić politykę przestrzenną w odniesieniu do tych nieruchomości i nie zmieniać ich przeznaczenia w planie. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki właścicieli nieruchomości zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Dopiero uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało wpływ na sytuację prawną właściciela danej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli wykażą, że ich interes prawny został tą uchwałą naruszony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.