Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 22/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 288/08 oddalił skargę E. M. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin nakazał inwestorowi E. M. wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Szczecinie, w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, tj. przedłożenie, w terminie do [...] września 2006 r., projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Decyzja ta została doręczona E. M. w dniu [...] maja 2006 r.

Od powyższej decyzji E. M. wniosła w dniu [...] grudnia 2007 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że nie była w stanie, w przewidzianym ustawowo terminie, odwołać się od wskazanej decyzji na skutek wprowadzenia jej w błąd przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin co do zakresu nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków. Z informacji, jaką przekazano skarżącej wynikało, że w związku z wykonaniem inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego niezbędna jest odrębna zgoda właściciela nieruchomości na dokonane odstępstwa wyrażona w formie uchwały, którą można uzyskać zastępczo na drodze postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2006 r. E. M. powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kwestii przeniesienia na skarżącą własności zaadaptowanej powierzchni strychowej będącej przedmiotem postępowania, a następnie uzyskania zastępczej zgody sądu na zajęcie istniejących, wolnych przewodów kominowych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wyrażenia zgody zastępczej przez sąd powszechny (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] maja 2006 r. zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie, wskazując, że rozpatrzenie sprawy doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia sądu, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ powiatowy nie zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też zastępczej zgody sądu, a zatem nie było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie, ani też do wezwania strony do wystąpienia do sądu powszechnego.

W dniu [...] lipca 2007 r. E. M. wniosła o uzupełnienie powyższego rozstrzygnięcia, a następnie, wobec nieuwzględnienia tegoż wniosku, wniosła w dniu [...] września 2007 r. o potraktowanie pisma z [...] lipca 2007 r. jako odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] kwietnia 2006 r. W jej ocenie decyzja ta jako nieprawomocna w związku z wniesieniem w terminie do jej zaskarżenia uwzględnionego przez organ wniosku o zawieszenie postępowania podlega nadal wzruszeniu w trybie odwoławczym.

Powyższe okoliczności, zdaniem E. M., uzasadniają wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił E. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ stwierdził, że okoliczności wskazane we wniosku nie dają podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] maja 2006 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie E. M. przytoczyła okoliczności wskazywane we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zwracając się o uchylenie skarżonych postanowień w całości poprzez uznanie, że w pełni uzasadnione faktycznie i prawnie jest stwierdzenie, iż zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i innym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, o orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, a także o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jeżeli podczas rozpatrywania skargi pojawi się taka konieczność.

Skarżonemu postanowieniu E. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegającego na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu poprzez niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 58 k.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów proceduralnych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez brak podstawowych i koniecznych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które w związku z uregulowaniem przewidzianym w art. 126 k.p.a. stosuje się również do postanowień tj. wyczerpującego powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, brak dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie zasady postępowania dowodowego określonej w art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którą jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz niedochowanie wymogu niezbędnego zakresu postępowania dowodowego określonego w art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. M. uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skarżącej o merytoryczne rozpoznanie sprawy wyjaśniono, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy (merytorycznie), lecz jedynie ocenia legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod katem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego.

Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie stwierdzając aby w rozpoznawanej sprawie należało zastosować przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), bowiem stan sprawy nie budzi wątpliwości. Jak zaznaczył Sąd, przedmiotem niniejszego postępowania jest zasadność odmowy przywrócenia E. M. terminu do wniesienia odwołania, w kontekście przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. Z przepisu tego wynikają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest brak winy strony w jego uchybieniu, przy czym brak winy oznacza zachowanie szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, a przeszkoda uniemożliwiająca dochowanie terminu winna wystąpić niezależnie od działania strony.

W rozpoznawanej sprawie, jak zauważył Sąd, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] kwietnia 2006 r. została prawidłowo doręczona E. M. w dniu [...] maja 2006 r. W decyzji tej pouczono stronę o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Natomiast skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji organu w dniu [...] grudnia 2007 r. składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana w zaskarżonym postanowieniu ocena okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - jest prawidłowa. Wskazywane przez skarżącą okoliczności uchybienia przez nią terminu nie dają podstaw do uznania braku jej winy w uchybieniu temu terminowi. Fakt skierowania do organu I instancji wniosku o zawieszenie postępowania, w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania oraz późniejsze wystąpienie do sądu powszechnego nie miały wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Nie stanowiły dla skarżącej żadnej przeszkody w dokonaniu określonej terminem czynności procesowej.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył też przepisów postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że w kwestii wyjaśnienia przyczyn uchybienia przez stronę terminu do dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie odwołania, organ nie prowadzi szczególnego postępowania wyjaśniającego, bowiem to skarżąca ma uprawdopodobnić (a nie udowodnić), okoliczności uzasadniające brak jej winy w uchybieniu terminowi, które następnie podlegają ocenie organu rozpoznającego wniosek. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podnoszone przez skarżącą okoliczności mające uzasadnić stwierdzenie braku jej winy w niewniesieniu odwołania w ustawowym terminie nie mają nic wspólnego z treścią decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., od której skarżąca obecnie składa odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu. Treścią tej decyzji było zobowiązanie skarżącej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane przez skarżącą samowolne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę.

Kwestia wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzją tą nie były objęte, zatem odwoływanie się przez skarżącą do tego wątku postępowania jest całkowicie nieuzasadnione i nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie ponosi ona winy za uchybienie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji z [...] kwietnia 2006 r.

Ponadto Sąd zauważył, że powyższy wątek postępowania wyjaśniony został ostatecznie w postanowieniu Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2007 r., natomiast wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony dnia [...] grudnia 2007 r., a więc również dużo po terminie określonym w art. 58 § 2 kpa.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. M., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niezasadne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 58 k.p.a., a przemawiające za koniecznością stwierdzenia, że należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, gdyż uprawdopodobnił on w pełni, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy, złożył w tym przedmiocie stosowny wymagany przez przepisy prawa wniosek i dokonał tego w terminie przez przepisy prawa przewidzianym,
2. 2. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwej wykładni m.in. art. 58 k.p.a. wyrażające obligatoryjne, a nie fakultatywne obowiązki organu administracyjnego, który zobowiązany jest do przywrócenia terminu do dokonania czynności prawnej, gdy wystąpi kumulatywne spełnienie czterech następujących przesłanek: uchybienie terminowi, złożenie wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminu, dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany.
3. 3. naruszenie przepisów procesowych poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, m.in. rażącego naruszenia przepisów proceduralnych oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj.
4. - braku podstawowych i koniecznych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które w związku z uregulowaniem przewidzianym w art. 126 k.p.a. stosuje się też do postanowień;
5. - braku dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie naczelnej zasady postępowania dowodowego określonej w art. 75 § 1 k.p.a.;
6. - niedochowanie wymogu niezbędnego zakresu postępowania dowodowego określonego w art. 77 § 1 k.p.a.
7. - naruszenie realizacji i przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w rozdziale 2 Działu I k.p.a. takich jak: zasada legalizmu i praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada postępowania w sposób budzący i pogłębiający zaufanie do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.), zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania i jej wysłuchania (art. 10 k.p.a.), zasada przekonywania i wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.), zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13 k.p.a.).
8. 4. nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącą w punkcie 3 skarg, co stanowi naruszenie art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w zakresie niezbędnym do celowego dochodzenia praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi.

Dokonując oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut polegający na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi nie wskazał jednocześnie przepisu, jaki zastał naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Stwierdzić należy, że aby zarzut skargi kasacyjnej był skuteczny i mógł być rozpoznany przez Sąd kasacyjny, powinien być w skardze kasacyjnej dokładnie określony ze wskazaniem konkretnego przepisu, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został zaskarżonym wyrokiem naruszony. Jest to wymóg wynikający z art. 176 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie może się domyślać, który z przepisów ustawy procesowej autor skargi kasacyjnej miał na myśli.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 i art. 113 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Jak trafnie wskazuje B. Dauter "przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji oraz Sąd drugiej instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.

Wnioskowane przez stronę skarżącą dowody nie były więc, zdaniem NSA, niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, bo Sąd I instancji nie posiadał nie tylko istotnych, ale żadnych wątpliwości w sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia ww. przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadniony. Wskazać ponadto należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do wniosku dowodowego strony skarżącej.

Przechodząc w dalszej kolejności do oceny przedstawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 58 k.p.a. wskazać należy, że zarzuty te prowadzą do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni tego przepisu w oparciu o ustalenia faktyczne doszedł do błędnego przekonania o prawidłowości zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącej, w sytuacji dokonania wszystkich czynności wynikających z art. 58 k.p.a. organ zobowiązany jest do przywrócenia terminu do dokonania czynności. Zarzut ten należało uznać za bezzasadny. Podkreślić należy, że art. 58 k.p.a. wskazując na przesłanki, jakie należy spełnić dla przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności w postępowaniu administracyjnym, nie wprowadza po stronie organu obowiązku uwzględnienia wniosku. Każdorazowo bowiem organ zobowiązany jest badać dochowanie terminu do złożenia wniosku oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin (§2) oraz ocenić, czy okoliczności powołane przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu można uznać za uprawdopodobnione (§1).

Nie można zatem wywodzić, tak jak chce tego skarżąca, że w przypadku każdego wniosku zawierającego uzasadnienie, złożonego w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z którym dopełniono czynności, dla której określony był termin, organ obligatoryjnie dokonuje przywrócenia terminu.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że w zaskarżonym postanowieniu zasadnie Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie doszedł do wniosku, iż okoliczności przywołane w uzasadnieniu wniosku nie mogą prowadzić do przywrócenia terminu do wniesienia przez E. M. odwołania. Odwołanie się bowiem w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa.

Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło w skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą - obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej. Istnienia takich obiektywnych przeszkód w terminowym złożeniu odwołania strona zaś nie wykazała.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.