Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2012 r., II SA/Bd 1397/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy) oddalił skargę P. G. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: KPWINB) w Bydgoszczy z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2007 r. zezwalającą na użytkowanie części budynku mieszkalnego stanowiącego samowolę budowlaną.
W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 7 lipca 2011 r. PINB w Bydgoszczy, na podstawie art. 123 oraz art. 149 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pomimo wielokrotnych wezwań ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie przedstawili dowodów pozwalających na ustalenie z dostateczną ścisłością, kiedy wnioskująca dowiedziała się o decyzji z [...] kwietnia 2007 r. i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Skoro więc na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie można było ustalić czy podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego określonego w art.148 K.p.a., brak było podstaw do wznowienia postępowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła P. G. domagając się jego zmiany, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 148 § 2 K.p.a. przez zatajenie przedłożonego dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, z którego pełnomocnik skarżącej powziął wiadomość o wydaniu decyzji bez udziału skarżącej, a na którym widnieje data, od której biegnie 30-dniowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyny wznowienia postępowania organ nie rozstrzygał po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., naruszenie art. 124 § 2 K.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie nie zawierać miało uzasadnienia faktycznego, naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. ponieważ organ naruszyć miał zasadę państwa prawa nie działając na podstawie przepisów prawa, naruszenie art. 77 K.p.a. przez pominięcie z premedytacją zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentu oraz naruszenie art. 80 K.p.a. przez nie ocenienie, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego i zatajenie dowodu w sprawie.
Postanowieniem z [...] października 2011 r. KPWINB w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wyższego stopnia podkreślił, że skarżąca nie spełniła jednego z trzech warunków, od których zależy możliwość wznowienia postępowania, wynikającego z art. 148 K.p.a., gdyż nie uwiarygodniła terminu i miejsca, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Niemożliwym zatem było, zdaniem organu wojewódzkiego, stwierdzenie czy zachowany został ustawowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Przedłożonych przez skarżącą kserokopii fragmentów bliżej nieokreślonych pism, w jego ocenie, nie można było uznać za dowody potwierdzające powzięcie informacji o okolicznościach zawartych w art. 145 § 1 K.p.a., jak i o zachowaniu terminu jednego miesiąca, o którym stanowi art. 148 K.p.a. Organ podkreślił, że wznowienie postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa, gdyż godziłoby w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych.
Ponadto wyjaśniono, że wymóg zachowania terminu jednego miesiąca, ustalony w art. 148 § 1 K.p.a., dotyczy wszystkich okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Natomiast okoliczność wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w której termin jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, uregulowana została oddzielnie.
Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Bydgoszczy wniosła P. G. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także domagając się przeprowadzenia dowodów z wnioskowanych dokumentów i świadków, oraz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że organ I instancji wezwał ją do wyjaśnień tylko w zakresie dotyczącym daty i okoliczności powzięcia wiedzy o decyzji z [...] kwietnia 2007 r., a więc przyczynie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec pozostałych przyczyn PINB w Bydgoszczy nie wzywał o udzielenie informacji, co do zachowania terminu. Skoro nie wzywano jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a organ miał wiedzę o pozostałych podstawach wznowienia postępowania, to należy przyjąć, że takich braków nie było. Ponadto podkreśliła, że zgodnie z wezwaniem przedłożyła zwrotne potwierdzenie odbioru pisma ze stemplem pocztowym, na którym widnieje data 14 lipca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę KPWINB w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowionego postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać czy wniosek złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a., tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W przypadku zaś, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych.
W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB w Bydgoszczy z [...] kwietnia 2007 r. złożony został 12 sierpnia 2010 r., a więc po przeszło trzech latach od jej wydania. W toku postępowania mającego na celu ustalenie, czy termin do złożenia tego wniosku został zachowany organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień, co do okoliczności związanych z powzięciem przez nią wiedzy o wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Pismem z 6 listopada 2010 r. skarżąca poinformowała organ powiatowy, że o decyzji z [...] kwietnia 2007 r. dowiedziała się 14 lipca 2010 r. z pisma procesowego przesłanego do niej przez Sąd Okręgowy w Bydgoszczy. Organ wezwał zatem skarżącą do okazania tego pisma, czego skarżąca nie uczyniła, a jedynie przesłała fotokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma i fotokopię jego fragmentu.
Wobec powyższego organ ponownie wezwał skarżącą do przedstawienia pisma, które otrzymała z sądu, tak aby możliwym było ustalenie zachowania terminu. Do czasu wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania skarżąca pisma tego nie przedstawiła organowi. Nie zrobiła tego też w postępowaniu zażaleniowym. Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów, że nie okazanie tego pisma uniemożliwiło im ustalenie zachowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Odnosząc się zaś do pozostałych przesłanek wznowienia wskazanych przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania, sąd a quo wyjaśnił, że konieczne było wykazanie przez skarżącą, że wniosek ten złożyła w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ wzywał skarżącą o wyjaśnienie także tej okoliczności w pismach z 14 stycznia 2011 r. i z 4 marca 2011 r. Skarżąca nie udzieliła jednak żadnych wyjaśnień w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. G. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa), art. 141 § 1 pkt 4 Ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji przywołanych przepisów postępowania administracyjnego w związku z pominięciem w ocenie materiału dowodowego,
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 134 § 2 Ppsa i art. 151 Ppsa poprzez pominięcie podczas dokonywania kontroli przesłanek wznowienia postępowania,
- 3) naruszenie art. 148 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie udowodniła zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, pomimo że przedstawione zostały dowody pozwalające na ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji z [...] kwietnia 2007 r.,
- 4) naruszenie art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi, iż o wystąpieniu przyczyny wznowienia postępowania organ nie rozstrzygał po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.,
- 5) naruszenie art. 106 § 3 i art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 1 pkt 4 Ppsa poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy oraz pominięcie uchybień, jakich dopuścił się organ administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń sądu administracyjnego I instancji. Jej sporządzenie jest możliwe, co do reguły przez radcę prawnego lub adwokata, z mocy art. 176 Ppsa wymagalne jest poza tym, aby przytoczeniu podstaw kasacyjnych towarzyszyło ich uzasadnienie. Braki w zakresie prawidłowej redakcji zarzutów, ich nieprofesjonalne uzasadnienie czy też niewykazanie wpływu, jaki miałyby mieć zarzucane uchybienia na wynik sprawy, czynić będą skargę kasacyjną nieuzasadnioną.
Istota sprawy sprowadzała się do oceny przez sąd I instancji legalności postanowień organów obu instancji, z których miałaby wynikać z kolei zasadność odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w Bydgoszczy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania powołując się na okoliczność, iż wnioskodawczyni wznowienia nie wykazała, aby podanie w przedmiocie wznowienia złożyła w ustawowym terminie miesiąca od dnia, kiedy dowiedzieć miała się o decyzji kończącej postępowanie, mające być objęte żądaniem wznowienia. Stanowisko to zaaprobował organ wyższego stopnia utrzymując w mocy postanowienia I instancji.
Sąd wojewódzki podzielił stanowisko prezentowane w postanowieniach obu instancji oddalając skargę. Z tych względów niezrozumiały jest wywód skargi kasacyjnej, wedle którego "... przywołane okoliczności powodują bezwzględną przyczynę do nie pozostawiania w obrocie prawnym taj wadliwej decyzji, a pozostawienie jej kłuci się z zasadą praworządności i sprawiedliwości społecznej". Z tej także przyczyny, biorąc pod uwagę przedmiot skargi do sądu wojewódzkiego, chybiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Obu tych przepisów nie stosował oczywiście sąd I instancji, ale nie stosowały ich także orzekające w sprawie organy, przeto nie można było im uchybić w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwszy z nich odnosi się do przedmiotu postanowienia o wznowieniu postepowania, drugi stanowi podstawę do wydania decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji dotychczasowej i orzeczeniu o istocie sprawy.
Biorąc pod uwagę przedmiot skargi nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 134 § 2 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez "pominięcie przesłanek wznowienia postępowania". Przepis art. 134 § 2 Ppsa stanowi jedynie, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Konstrukcja powyższa sprowadza się zatem do tzw. zakazu reformationis in peius – zakazu pogorszenie sytuacji strony korzystającej ze środka zaskarżenia aktu lub czynności.
Z kolei art. 151 Ppsa jest podstawą do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia. Kasator nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 2 Ppsa wskutek oddalenia skargi. Nie można było poza tym skutecznie zarzucić pominięcia podstaw wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro kwestia ta wskutek przyjęcia uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w ogóle nie była przedmiotem uwagi organów.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w powiązaniu z naruszeniem "art. 141 § 1 pkt 4 Ppsa". Autorka kasacji dwukrotnie tak przywołała przepis, któremu miałby uchybić sąd I instancji. Rzecz w tym, że takiego przepisu w Ppsa nie ma, art. 141 w § 1 cyt. ustawy nie dzieli się na punkty. Skoro powołano w skardze kasacyjnej przepis nie istniejący w ustawie, to w konsekwencji nie jest trafny wywód odnośnie naruszenia wskazanych w tym aspekcie przepisów K.p.a., a to: art. 7, 8, 77 § 1, 80, 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 cyt. ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 cyt. ustawy poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy przez sąd I instancji i pominięcia naruszeń, których miały się dopuścić organ administracji (w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, o który z organów orzekających w sprawie chodzi). Nie jest w szczególności zasadny zarzut braku przeprowadzenia dowodu przez sąd wojewódzki w aspekcie zachowania przez skarżącą terminu miesięcznego do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Art. 106 § 3 Ppsa stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z protokołu rozprawy przed sądem wojewódzkim wynika, że pełnomocnik skarżącej nie domagał się przeprowadzenia dowodu w trybie cyt. przepisu.
Nie jest rolą sądu administracyjnego przejmowanie obowiązków organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania dowodowego w celu powtórzenia dowodu dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przepis art. 106 § 3 Ppsa służy sądowi do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Nie jest sporne i nie było to przedmiotem wątpliwości dla orzekającego sądu wojewódzkiego, że organ I instancji wzywał skarżącą na piśmie i to nie jeden raz, aby przedstawiła dowód na okoliczność zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Sprowadzałaby się to do przedstawienia dokumentu – pisma procesowego nadesłanego przez Sąd Okręgowy w Bydgoszczy. Nie jest także sporne, że pisma tego nie przedstawiono organowi, nie zaprzeczył temu pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy przed WSA w Bydgoszczy, przeciwnie – oświadczył, że "chciał poznać czy organ działa samodzielnie".
Bezczynność strony i jej pełnomocnika w zakresie braku przedstawienia dowodu, z którego wywodzono, że został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może, jak słusznie to ocenił sąd I instancji, świadczyć o nielegalności postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika m. in., że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy nie uzasadniono, nie wynika ze skargi kasacyjnej, aby sąd wojewódzki miał np. pominąć zdarzenie wynikające z akt sprawy, mające wpływ na jej wynik.
W konsekwencji nie jest trafny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 148 § 2 Ppsa, wedle którego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skoro PINB w Bydgoszczy bezskutecznie wzywał stronę wnioskująca o wznowienie postępowania, także z przyczyny pominięcia P. G., jako strony postępowania o przedłożenie dokumentu, z którego wywodziła zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, a strona tego dowodu nie przedłożyła, przeto, sąd wojewódzki nie dopuścił się błędnej wykładni art. 148 § 2 K.p.a., przyjmując w szczególności, że nie okazanie żądanego pisma uniemożliwiło organom ustalenie zachowania przez skarżącą terminu z cyt. przepisu.
Te okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
Wniosek o przyznawanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd wojewódzki (art. 254 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 Ppsa).