Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 51/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. M. z dnia 18 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz A. M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. M. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z 18 lipca 2019 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżąca wniosła o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego tygodnia od daty doręczenia akt, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że mimo upływu kolejnego terminu do załatwienia sprawy organ nadal nie wydał decyzji, jak również nie poinformował strony o przyczynach uchybienia po raz kolejny terminowi załatwienia tej sprawy ani o nowym terminie jej załatwienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wobec czego wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewoda podkreślił, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością czy przewlekłością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wydając decyzję organ zakończył postępowanie a wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich, w tym przed Wojewodą [...], związane jest z ciągle utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. uwzględnił skargę, stwierdzając, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił.
W pierwszej kolejności Sąd uznał, że rozpoznawana skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca wniosła ponaglenie 8 grudnia 2019 r. bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W przypadku wniesienia ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia organ ten powinien je przesłać właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania mu biegu, w tym przypadku Wojewodzie [...] (art. 65 § 1 w zw. z art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.). Tym samym w ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpała środków zaskarżenia.
Sąd stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że choć ojciec skarżącej jako jej przedstawiciel ustawowy został wezwany niezwłocznie po wpływie wniosku (data wpływu wniosku: 18 lipca 2019 r.) do uzupełnienia dokumentacji, to później organ nie podejmował żadnych czynności. Organ nie wydał decyzji w wyznaczonym przez siebie terminie (do 14 października 2019 r.), a decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero [...] stycznia 2020 r., a więc po ponad pięciu miesiącach od daty wpływu wniosku i już po wniesieniu przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw.
Sąd miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw, jak również to, że w dniu [...] stycznia 2020 r. postępowanie zostało zakończone. Wobec powyższego nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. W tym zakresie zatem Sąd skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości.
Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, co winno skutkować odrzuceniem skargi;
- 2. art. 65 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy wniesienie środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie, nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadnym terminem do jego wniesienia, wobec czego przepis art. 65 § 2 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie przez Sąd, że skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy kwestii oceny terminowości działania organu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, tj. zarzucanej Wojewodzie bezczynności, lecz sprowadza się wyłącznie do oceny dopuszczalności wniesionej skargi i merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Przypomnieć zatem należy, że sąd administracyjny – zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny – ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez skarżącą w dniu 8 grudnia 2019 r. ponaglenie złożone bezpośrednio do organu wyższego stopnia, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność skargi na bezczynność Wojewody [...].
Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze brzmienie przepisów art. 65 § 1 i 2 w zw. z art. 37 § 3 k.p.a., przyjął, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała środek zaskarżenia. Z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie organu fakt złożenia ponaglenia niezgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., tj. bezpośrednio do organu wyższego stopnia z pominięciem pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie, prowadzi do całkowitej marginalizacji instytucji ponaglenia, które stałoby się niczemu nie służącą formalnością i właściwie podaje w wątpliwość zasadność wskazania tego środka zaskarżenia w art. 52 p.p.s.a. W jego ocenie powołanie się przez Sąd w zaskarżonym wyroku na art. 65 § 2 k.p.a. nie powinno mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż zarówno wniesienie ponaglenia na bezczynność organu, jak i skargi do sądu administracyjnego na bezczynność nie wymaga zachowania jakiegokolwiek terminu.
Podniósł, że ponaglenie wpłynęło do Wojewody [...] 16 marca 2020 r. (przesłane przez organ drugiej instancji), czyli przed wniesieniem skargi na bezczynność (16 grudnia 2019 r.) skarżąca nie wyczerpała środka zaskarżenia.
Przypomnieć warto, że tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Wojewoda [...] trafnie dostrzegł, że skarżąca nie dochowała trybu wniesienia ponaglenia, ponieważ wniosła ponaglenie dnia 8 grudnia 2019 r. bezpośrednio do organu wyższego stopnia – Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, z pominięciem pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie. Skarżący kasacyjnie pominął jednak fakt, że ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie.
Powołany przepis – trafnie wskazany przez Sąd pierwszej instancji – służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie podanie, tj. ponaglenie, zostało wniesione do organu właściwego, jakim jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Naruszenie trybu wniesienia ponaglenia nie miało wpływu na fakt wyczerpania trybu zaskarżenia przez skarżącą. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia powinien był poinformować organ prowadzący postępowanie o wniesionym ponagleniu i wezwać ten organ do przekazania niezbędnych odpisów akt sprawy oraz ustosunkowania się do wniesionego ponaglenia. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż ponaglenia wnosił w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego, przez kogo jest reprezentowana (zob. powołane wyżej postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19). Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia (o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.), jest wyrazem nadmiernego formalizmu i sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 65 k.p.a. Jeśli bowiem skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, publ. CBOSA).
Bez znaczenia w tym względzie pozostaje podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, że wniesienie ponaglenia na bezczynność organu oraz skargi do sądu administracyjnego na bezczynność nie wymaga zachowania terminu. Uszło uwadze organu, że choć Sąd pierwszej instancji przywołał przepis art. 65 § 2 k.p.a., to w istocie trudno doszukać się jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdy – jak słusznie zauważył organ – zarówno wniesienie ponaglenia na bezczynność organu, jak i skargi do sądu administracyjnego na bezczynność nie jest obwarowane żadnym terminem. Warto jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a wymaga, by wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu było poprzedzone wniesieniem ponaglenia. W tym kontekście jedynie rozważać można stosowanie reguły określonej w art. 65 § 2 k.p.a. i zasadność oceny dochowania nie tyle terminu wniesienia omawianej skargi, a zachowania wymaganej przez przepisy kolejności podejmowania przez stronę czynności.
O ile zatem ponaglenie wniesiono bezpośrednio do organu wyższego stopnia, z pominięciem trybu określonego w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., to mając na uwadze wynikający z art. 65 § 1 k.p.a. obowiązek tego organu przekazania podania organowi, który pominięto przy wnoszeniu pisma, należałoby uznać, że strona już po dacie wniesienia przez siebie ponaglenia może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia stanowiącego, że obowiązek przekazania podania do organu właściwego (pod którym należy rozumieć także organ, za którego pośrednictwem podanie powinno być wniesione) stosuje się wyłącznie do pism, dla których skuteczności wniesienia konieczne jest dochowanie terminu.
Podobnie należy ocenić podnoszoną przez Wojewodę [...] okoliczność, że ponaglenie zostało mu doręczone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero po 3 miesiącach od wniesienia skargi na bezczynność. Poza kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje bowiem ocena, czy ów organ przekazał ponaglenie skarżącej do Wojewody [...] "niezwłocznie", jak nakazuje to art. 65 § 1 k.p.a. Po wtóre zaś zauważyć trzeba, że tempo przekazania podania do organu w trybie omawianego przepisu jest okolicznością zupełnie niezależną od strony. Z tego względu odrzucenie skargi, która w omawianych okolicznościach wpłynęła do Sądu wcześniej, niż organ, któremu zarzucana jest bezczynność, otrzymał ponaglenie poprzedzające skargę, byłoby nie tylko przejawem nadmiernego formalizmu, o którym mowa wyżej. Stanowiłoby to równocześnie nieuprawnione różnicowanie sytuacji prawnej stron, które w podobnych okolicznościach wniosły skargę na bezczynność lub przewlekłość poprzedzoną wniesieniem ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia, a dopuszczalność takiej skargi zależałaby wyłącznie od szybkości działania organu w przesłaniu podania zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.
Na koniec wyjaśnić trzeba, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie jest zgodne z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym okoliczność, że skarżący składając ponaglenie nie dochował trybowi jego wnoszenia, stanowi podstawę odrzucenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu. Przywołane w tym celu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z 14 lutego 2020 r., IV SAB/Wa 1772/19, z 26 lutego 2020 r., IV SAB/Wa 93/20 i z 6 marca 2020 r., IV SAB/Wa 94/20) na dzień sporządzenia i wniesienia rozpoznawanej właśnie skargi kasacyjnej nie były prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 29 lipca 2020 r. (w sprawach odpowiednio: II OSK 1270/20, II OSK 1282/20 i II OSK 1260/20) uchylił zaskarżone postanowienia o odrzuceniu skargi, prezentując stanowisko zbieżne z przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną rozpoznano na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.