Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi [...] na decyzje Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) Wojewoda Pomorski uchylił decyzje Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. (nr [...]) wydane w przedmiocie wymeldowania członków rodziny R. z pobytu stałego oraz orzekł o odmowie ich wymeldowania z pobytu stałego w miejscowości W. A. R. [...], gm. S..
[...] wystąpił z wnioskami o wymeldowanie [...] oraz ich małoletnich dzieci: [...], z pobytu stałego w miejscowości [...]. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowy lokal nabył poprzez licytację komorniczą, a w lokalu tym nikt nie mieszka od dnia 6 marca 2013 r. Do wniosków dołączył akta od komornika, z których wynikało, że w momencie przygotowywania dokumentacji komorniczej rodzina R. nie mieszkała w miejscu zameldowania.
Decyzjami z dnia [...] października 2014r. (nr [...]) Wójt Gminy S., na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm., dalej u.e.l.d.o.), orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego w miejscowości [...] odpowiednio: [...]. W uzasadnieniach decyzji organ opisał przebieg postępowań wskazując, że w sprawach m.in. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 25 czerwca 2014 r.; w dniu 24 lipca 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem stron i świadków; wystąpiono do Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. o dane dotyczące zużycia wody oraz odbierania śmieci z ww. posesji w ostatnich latach; wystąpiono do Komisariatu Policji w S. o ustalenie czy rodzina R. mieszka w miejscu zameldowania. W toku postępowania małżonkowie [...] utrzymywali, że dom w W. był centrum życiowym ich rodziny do dnia 3-4 czerwca 2014 r. Zamieszkiwali tam z dziećmi do czasu wymiany zamków przez [...] w związku z czym w dniu 11 czerwca 2014 r. złożyli wniosek do Sądu Rejonowego w Słupsku o przywrócenie naruszonego posiadania.
Organ I instancji nie dał wiary twierdzeniom rodziny R. i w oparciu o zebrany materiał dowodowy uznał, że rodzina opuściła miejsce pobytu stałego już w 2013 r. i nie było to związane z wymianą zamków przez [...]. Organ stwierdził, że po nabyciu nieruchomości przez [...] na licytacji komorniczej podjęli oni jedynie kroki, by odzyskać miejsce do mieszkania, czym było złożenie wniosku o przywrócenie naruszonego posiadania. Organ stwierdził, że kluczowym dowodem na fakt niezamieszkiwania w miejscu zameldowania rodziny R. stanowiły nagrania dostarczone przez [...], a także operaty szacunkowe sporządzone przez biegłych w 2013 i 2014 r. oraz znaczny spadek zużycia wody. Zeznania świadków przesłuchiwanych w sprawie nie potwierdziły natomiast tego, czy rodzina R. mieszkała w miejscu zameldowania. Organ przyjął, że przedmiotowy lokal nie stanowi centrum życiowego ww. rodziny, gdyż wyprowadzenie się tej rodziny było połączone z zamiarem opuszczenia tego lokalu i z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i skoncentrowaniem swoich interesów osobistych i majątkowych w innym miejscu, co wskazuje, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Adresaci powyższych decyzji złożyli odwołania kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji. Podnieśli, że w lokalu znajdowały się ich rzeczy osobiste, które zostały usunięte przez obecnego właściciela, a oni nie opuścili dobrowolnie lokalu, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 31 października 2014 r., który przywrócił im utracone posiadanie lokalu.
Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda Pomorski decyzjami z dnia [...] grudnia 2014r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w związku z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. uchylił decyzje organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie wymeldowania członków rodziny R. z miejsca pobytu stałego.
W uzasadnieniach organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. podmiotem decyzji o wymeldowaniu może być jedynie osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Takie opuszczenie musi mieć charakter dobrowolny i trwały. Organ podkreślił, że nie tylko samo nieprzebywanie w miejscu pobytu stałego spełnia przesłanki do wymeldowania z pobytu stałego, ale przede wszystkim świadome i wyrażone własną, nieprzymuszoną wolą przeniesienie swojego centrum życiowego w inne miejsce. Sam fakt przejściowej nieobecności, czy też występowanie nawet dłuższych okresów fizycznej nieobecności w miejscu pobytu stałego nie upoważniają do bezspornego stwierdzenia, że osoba zameldowana opuściła je w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. Organ stwierdził, iż w przedmiotowych sprawach nie można przyjąć, że opuszczenie lokalu nastąpiło dobrowolnie i trwale.
Strony wielokrotnie podnosiły, że wbrew własnej woli zostały zmuszone do opuszczenia spornego lokalu, do którego nie ma dostępu w wyniku wymiany zamków. Wystąpiły do Sądu Rejonowego w Słupsku o przywrócenie naruszonego posiadania ww. lokalu, co świadczyło, że nie zgadzały się z zaistniałą sytuacją i nie zrezygnowały z prawa do zamieszkiwania w lokalu. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 31 października 2014 r. (sygn. akt IX C 352/14) posiadanie przedmiotowego lokalu zostało przywrócone rodzinie R..
M. M. zaskarżył opisane wyżej decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się ich uchylenia albo stwierdzenia ich nieważności lub stwierdzenie wydania decyzji organu odwoławczego z naruszeniem prawa. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 31 października 2014 r. (sygn. akt IX C 352/14) albo z całych akt sądowych, na okoliczność braku uznania, że przedmiotowy lokal stanowił centrum życiowe rodziny R. oraz braku zamieszkania w lokalu w czasie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonym decyzjom zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności karcie kontroli domu jednorodzinnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. złożonej w Urzędzie Gminy w S. oraz dowodom dołączonym do pisma złożonego w dniu 25 września 2014 r., w tym nagraniom video. Sporządzona przez Bank PKO S.A. karta kontroli domu jednorodzinnego z dnia 16.04.2014 r. ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w niej stwierdzonych;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Pomorski nie zwrócił się do Sądu Rejonowego w Słupsku o uzasadnienie wyroku, nie ustalił czy wyrok jest prawomocny oraz nie ustalił gdzie mieszkają państwo R.. Tymczasem wyrok ten nie jest prawomocny, ponieważ sprawa w wyniku apelacji została przekazana do Sądu Okręgowego w Słupsku;
- - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji, w szczególności niewyjaśnianie na podstawie jakich okoliczności, dowodów Wojewoda Pomorski uważa, że państwo R. nie opuścili lokalu w sposób dobrowolny i trwały. Wojewoda Pomorski opisał w uzasadnieniach decyzji procedurę wymeldowania nie wskazując żadnych konkretnych podstaw rozstrzygnięć;
- - art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z których nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne podejście w analogicznych sytuacjach. Decyzje Wójta Gminy S. poruszają kwestie, których nie porusza w ogóle organ odwoławczy. Z kolei decyzje Wojewody Pomorskiego w ogóle nie korespondują z decyzjami organu pierwszej instancji i nie zarzucają tym decyzjom jakichkolwiek uchybień;
- - art. 168 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 363 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez jego nieuwzględnienie. Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. rażące naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż państwo R. nie opuścili lokalu w sposób dobrowolny i trwały.
Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że organ odwoławczy zmienił decyzje Wójta Gminy S. tylko i wyłącznie z uwagi na powoływany wyżej wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku. W ocenie skarżącego postępowanie takie jest bezzasadne, gdyż wyrok nie jest prawomocny, a nadto nie ma nic wspólnego z kwestią zameldowania. Skoro w trakcie postępowań o wymeldowanie sprawa cywilna nie została jeszcze zakończona to organ odwoławczy powinien zbadać czy wyrok miał wpływ na ocenę przesłanki dobrowolności.
Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach: III SA/Gd 193/15 (sprawa ze skargi na decyzję nr [...] (sprawa ze skargi na decyzję nr [...]), III SA/Gd 196/15 (sprawa ze skargi na decyzję nr [...]).
Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dopatrzył się naruszenia prawa. Sąd powołując się na przesłanki niezbędne do wymeldowania osoby zameldowanej na pobyt stały tj. 1/ faktyczne opuszczenie przez tę osobę miejsca pobytu stałego oraz 2/ niedopełnienie obowiązku wymeldowania się, wskazał, iż wypełnienie przesłanki "faktycznego opuszczenia miejsca pobytu stałego" może nastąpić w przypadku stwierdzenia obiektywnego faktu, tj. nie zamieszkiwania danej osoby w lokalu, w którym posiada meldunek na pobyt stały, z jednoczesnym ustaleniem subiektywnego aspektu tegoż nie zamieszkiwania, tj. braku woli dalszego tam zamieszkiwania przejawiającym się w stwierdzeniu, że opuszczenie lokalu (miejsca pobytu stałego) było zamierzone i nastąpiło w sposób trwały i dobrowolny.
Sąd wskazał, iż o tym, czy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego ma charakter trwały świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że opuszczenie stałego miejsca pobytu ma charakter dobrowolny należy stwierdzić, iż wynika ono z własnej woli zainteresowanego, a nie z powodu presji czy bezprawnego działania innych osób.
Sąd zauważył, że jako równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać również sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu bądź przymuszona do opuszczenia tego lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Biorąc powyższe pod uwagę, prowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej wymeldowania każdorazowo musi być nakierowane na ustalenie, czy opuszczenie przez daną osobę lokalu nosi cechy trwałości i dobrowolności.
Sąd I instancji uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w sposób wystarczający, a przyjęte przez organ II instancji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia wydania orzeczenia w sprawie dotyczącej wymeldowania: [...] z pobytu stałego w miejscowości [...], wynikały z prawidłowo przeprowadzonej oceny zgromadzonych dowodów. Sąd dodatkowo podkreślił, że powołana w art. 15 ust. 2 ustawy przesłanka "opuszczenia lokalu" oznacza nie tylko fizyczne nieprzebywanie w nim, ale również zamiar opuszczenia tego lokalu z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Jakkolwiek okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie było, że [...] nie przebywają od pewnego czasu w miejscu zameldowania na pobyt stały, to jednak – w świetle ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego tj. określonych zachowań skarżącego (wymiana zamków i wezwanie do odebrania rzeczy ze spornej nieruchomości – karta nr 20 akt administracyjnych), a także działań podjętych przez ww. osoby - należało przyjąć, że nie godzą się na taki stan rzeczy, czemu dali temu wyraz podejmując przysługujące im środki prawne, tj. występując w przepisanym prawem terminie z roszczeniem o ochronę utraconego posiadania ww. lokalu.
Sąd w uzasadnieniu wskazał nadto, iż materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony należycie a przeprowadzona przez organ II instancji na jego podstawie ocena faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dawała podstawę do uznania, że opuszczenie miejsca stałego pobytu znajdującego się w miejscowości W., [...] przez rodzinę R. nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego (a zatem nie było połączone z ich rezygnacją z zamiaru zamieszkiwania w tym miejscu), co w konsekwencji prowadziło do prawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy art. 15 ust. 2 ustawy i orzeczenia o odmowie wymeldowania ww. osób z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Organ odwoławczy – działając w granicach art. 80 k.p.a. – w istocie uznał, że złożenie przez członków rodziny R. powództwa posesoryjnego o przywrócenie im utraconego posiadania przedmiotowego lokalu oznacza, że w rzeczywistości nie wyzbyli się woli zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały, a fakt nie przebywania w spornym lokalu nie wiązał się z jego definitywnym opuszczeniem a był spowodowany brakiem dostępu do niego na skutek wymiany zamków przez nowego właściciela (skarżącego).
Co więcej za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął ustalenie o braku trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu, co wywiódł w oparciu o wydany wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku, odmawiając tym samym wiarygodności innym dowodom, którym organ I instancji dał wiarę i uznał, że [...] nie przebywali w spornym lokalu od 2013 r. i opuścili go dobrowolnie. Sąd pokreślił, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze organy obu instancji nie wydały różnych rozstrzygnięć na podstawie takiego samego stanu faktycznego, gdyż organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie miał dodatkowo wiedzę dotyczącą rozpoznania przez Sąd Rejonowy w Słupsku IX Wydział Cywilny, złożonego [...] powództwa posesoryjnego o przywrócenie utraconego posiadania przedmiotowego lokalu i wydania w tym przedmiocie w dniu 31 października 2014 r. wyroku (sygn. akt IX C 352/14), którym Sąd przywrócił ww. osobom naruszone posiadanie spornego lokalu (nieruchomości) i nakazał wydanie im kluczy do tej nieruchomości.
W ocenie Sądu okoliczność ta w sposób prawidłowy została przez organ odwoławczy uwzględniona przy wydaniu decyzji, natomiast na jej ocenę nie miało wpływu to, czy orzeczenie Sądu powszechnego jest prawomocne czy też nie jest ono prawomocne. W oparciu o przedstawione argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na powyższy wyrok M. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a to:
- - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisów u.e.l.d.o.,
- - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono że na podstawie zgromadzonych dowodów można uznać że lokal położony przy al. [...] we W. nie stanowi centrum życiowego uczestników postępowania, co skutkowało nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do cytowanych przez skarżącego orzeczeń WSA oraz NSA co wpłynęło na brak zaufania skarżącego do organów państwa,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej,
- - naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi karta kontroli domu jednorodzinnego z dnia 16.04.2014r. złożonej w Urzędzie Gminy w S. w dniu 2.10.2014r. oraz dowodom dołączonym do pisma złożonego w dniu 25.09.2014r. w tym nagraniom video.
- - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazuje skarżący, Sąd I instancji nie zwrócił się do Sądu Rejonowego po uzasadnienie wyroku, nie ustalił czy wyrok jest prawomocny oraz nie ustalił gdzie mieszkają państwo R.. W opinii skarżącego Sąd I instancji poza przytoczeniem w stanie faktycznym dowodów zgłoszonych przez skarżącego, w ogóle się do nich nie odniósł.
- - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie na podstawie jakich okoliczności, dowodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uważa, iż państwo R. nie opuścili lokalu w sposób dobrowolny i trwały i zrezygnowali z prawa do przebywania w tym lokalu. W opinii skarżącego Sąd opisał w uzasadnieniu wyroku procedurę wymeldowania nie wskazując żadnych konkretnych podstaw swojego rozstrzygnięcia.
- - art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu wyroku przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. Skarżący podniósł, iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2014r. porusza kwestie, których nie porusza w ogóle Wojewoda Pomorsk, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny. Według skarżącego decyzja Wojewody Pomorskiego, ani zaskarżony wyrok nie korespondują z decyzją Wójta Gminy i w żadnym miejscu nie zarzucają tej decyzji jakichkolwiek uchybień lub naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne przyjęcie, iż państwo R. nie opuścili lokalu w sposób dobrowolny i trwały.
Powyższe zarzuty znalazły swoje wyjaśnienie w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie w przypadku niedopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.
Jako całkowicie nieuzasadnione należy ocenić zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może stanowić podstawy dla zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Podobnie, jako całkowicie bezzasadny ocenić należy, również wielokrotnie powoływany zarzut naruszenia art 3 § 1 p.p.s.a. Podobnie jak przepisy art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. także art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Jak wskazano wyżej przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.
Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stan faktyczny został ustalony przez organy administracyjne i zweryfikowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo. Uzasadnienie jest spójne z rozstrzygnięciem oraz zawiera wskazania co do podstaw prawnych i przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji.
Nie sposób także zarzucić organowi naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł być przezeń naruszony.
Również nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd art.7, art.8, art.9, art.76 § 1, art.77 § 1 i art.80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. polegający na dowolnej ocenie dowodów i nierozważeniu całego materiału dowodowego, co wpłynęło na brak zaufania skarżącego do organów państwa. Otóż organ II instancji musiał uwzględnić zmianę stanu faktycznego, która nastąpiła w toku postępowania odwoławczego wskutek wydania wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 31 października 2014 r., gdyż zgodnie z zasadą aktualności organy administracyjne biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy z chwili orzekania. Sam ąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy.
Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie dawał podstawy do jej określonego rozstrzygnięcia.
Podkreślić także należy, że wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej decyzja o wymeldowaniu z urzędu na podstawie art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. nie jest decyzją uznaniową, lecz typową decyzją związaną, a więc w przypadku zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek organ musi wydać decyzję o określonej treści. W tym kontekście Sąd prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz przesłanek jej wydania.
W konsekwencji nieuprawnione są również zarzuty naruszenia art.151 i art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy zasadnie orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i merytorycznie orzekł w przedmiotowej sprawie nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili jej wydania. Stąd też orzeczenia sądów wydane później niż zaskarżona decyzja, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 25 kwietnia 2017r., nie mają wpływu na ocenę jej prawidłowości.
Tym samym skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.