Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 49/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku S. M. z dnia 18 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz S. M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S. M. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z 18 lipca 2019 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego tygodnia od daty doręczenia akt, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że mimo upływu kolejnego terminu do załatwienia sprawy organ nadal nie wydał decyzji, jak również nie poinformował strony o przyczynach uchybienia po raz kolejny terminowi załatwienia tej sprawy ani o nowym terminie jej załatwienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. została wydana decyzja, wobec czego wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewoda podkreślił, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością czy przewlekłością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wydając decyzję organ zakończył postępowanie a wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich, w tym przed Wojewodą [...], związane jest z ciągle utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych przez cudzoziemców i brakami kadrowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. uwzględnił skargę, stwierdzając, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, przy czym nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił.
Sąd stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności z uwagi na nieusprawiedliwione przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.). Wskazał, że choć skarżący został wezwany niezwłocznie po wpływie wniosku (data wpływu wniosku: 18 lipca 2019 r.) o uzupełnienie dokumentacji oraz organ w ciągu trzech tygodni wystąpił do stosownych organów o udzielenie informacji (8 sierpnia 2019 r.), to później nie podejmował żadnych dodatkowych czynności. Organ pomimo próśb o przyspieszenie terminu załatwienia sprawy nie wydał decyzji w wyznaczonym przez siebie terminie (do 14 października 2019 r.). Decyzję kończącą postępowanie Wojewoda wydał dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r., a więc po ponad pięciu miesiącach od daty wpływu wniosku i już po wniesieniu przedmiotowej skargi.
Sąd uznał, że nawet nie wliczając terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organów (konsultacje z innymi organami, konieczność uzupełnienia dokumentacji) do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw.
Sąd miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw, jak również to, że w dniu [...] stycznia 2020 r. postępowanie zostało zakończone. Wobec powyższego nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. W tym zakresie zatem Sąd skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości.
Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku kwestii niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed złożeniem skargi na bezczynność, które to kwestie podnosił organ w swoim stanowisku przedstawionym w odpowiedzi na skargę;
- 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu faktów fundamentalnych dla rozstrzygnięcia istoty sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 37 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i merytoryczne rozpoznanie sprawy, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarga, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia (ponaglenia), winna ulec odrzuceniu.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy kwestii oceny terminowości działania organu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, tj. zarzucanej Wojewodzie bezczynności, lecz sprowadza się wyłącznie do oceny dopuszczalności wniesionej skargi i merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Przypomnieć zatem należy, że sąd administracyjny – zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny – ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez skarżącego w dniu 6 grudnia 2019 r. ponaglenie złożone bezpośrednio do organu wyższego stopnia, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność skargi na bezczynność Wojewody [...]. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Wojewoda [...] trafnie dostrzegł, że skarżący nie dochował trybu wniesienia ponaglenia, ponieważ wniósł ponaglenie dnia 6 grudnia 2019 r. bezpośrednio do organu wyższego stopnia – Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, z pominięciem pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie. Skarżący kasacyjnie pominął jednak fakt, że ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20, publ. CBOSA). Jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie.
Powołany przepis służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie podanie, tj. ponaglenie, zostało wniesione do organu właściwego, jakim jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Naruszenie trybu wniesienia ponaglenia nie miało jednak wpływu na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżącego. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia powinien był poinformować organ prowadzący postępowanie o wniesionym ponagleniu i wezwać ten organ do przekazania akt sprawy oraz ustosunkowania się do wniesionego ponaglenia. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż ponaglenia wnosił w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego, przez kogo jest reprezentowana (zob. powołane wyżej postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19). Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia (o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.), jest wyrazem nadmiernego formalizmu i sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 65 k.p.a. Jeśli bowiem skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, publ. CBOSA).
Bez znaczenia w tym względzie pozostaje podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, że przed złożeniem skargi ponaglenie w tej sprawie nie wpłynęło do Wojewody [...]. Poza kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje bowiem ocena, czy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przekazał ponaglenie skarżącego do Wojewody [...] "niezwłocznie", jak nakazuje to art. 65 § 1 k.p.a. Po wtóre zaś zauważyć trzeba, że czas, w którym doszło do przekazania podania do organu w trybie ww. przepisu jest okolicznością zupełnie niezależną od strony. Z tego względu odrzucenie skargi, która w omawianych okolicznościach wpłynęła do Sądu wcześniej, niż organ, któremu zarzucana jest bezczynność, otrzymałby ponaglenie poprzedzające skargę, byłoby nie tylko przejawem nadmiernego formalizmu, o którym mowa wyżej. Stanowiłoby to równocześnie nieuprawnione różnicowanie sytuacji prawnej stron, które w podobnych okolicznościach wniosły skargę na bezczynność lub przewlekłość poprzedzoną wniesieniem ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia, a dopuszczalność takiej skargi zależałaby wyłącznie od szybkości działania organu w przesłaniu podania zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.
I wreszcie wyjaśnić trzeba, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie jest zgodne z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym okoliczność, że skarżący składając ponaglenie nie dochował trybowi jego wnoszenia, stanowi podstawę odrzucenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu. Przywołane na poparcie tego stanowiska postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z 14 lutego 2020 r., IV SAB/Wa 1772/19, z 26 lutego 2020 r., IV SAB/Wa 93/20 i z 6 marca 2020 r., IV SAB/Wa 94/20) na dzień sporządzenia i wniesienia rozpoznawanej właśnie skargi kasacyjnej nie były prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 29 lipca 2020 r. (w sprawach odpowiednio: II OSK 1270/20, II OSK 1282/20 i II OSK 1260/20) uchylił zaskarżone postanowienia o odrzuceniu skargi, prezentując stanowisko zbieżne z przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.
W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w braku oceny przez Sąd pierwszej instancji kwestii dopuszczalności skargi wobec niewniesienia ponaglenia do organu rozpoznającego sprawę. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów rozstrzygnięcia. Nie można wprawdzie odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie co do tego że Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do dopuszczalności skargi jednakże okoliczność ta w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie ulega wszak wątpliwości, że Sąd dokonywał takiej oceny i ostatecznie przyjął, że cudzoziemiec przed wniesieniem skargi do Sądu wyczerpał tryb postępowania administracyjnego (skutecznie wniósł ponaglenie). Za powyższym przemawia analiza akt sprawy, która prowadzi do wniosku, że kwestia dopuszczalności skargi była badana przed wydaniem wyroku.
Świadczy o tym m.in. pkt VII zarządzenia wstępnego (rejestrującego skargę) z dnia 15 stycznia 2020 r. (k. 1 – o przedstawieniu akt sędziemu sprawozdawcy celem zbadania dopuszczalności skargi), jak również zarządzenie sędziego sprawozdawcy z dnia 31 stycznia 2020 r. (k. 20 – o wezwaniu pełnomocnika skarżącego do nadesłania potwierdzenia nadania ponaglenia datowanego na dzień 5 grudnia 2019 r. lub przedłożenia do akt ww. ponaglenia z czytelną prezentatą organu przyjmującego pismo), czy wreszcie wyraźne stwierdzenie Sądu w pkt 3 zarządzenia z dnia 27 lutego 2020 r. (k.28) "tryb wyczerpany".
Wyjaśnić należy, że częstą praktyką wojewódzkich sądów administracyjnych jest pominięcie argumentacji organu wnoszącego o odrzucenie skargi (a przywołanie jedynie jego alternatywnego stanowiska odnoszącego się do meritum skargi), ponieważ, zdaniem Sądu, dopuszczalność skargi jest w danym przypadku oczywista i niebudząca wątpliwości. Oczywiście jak najbardziej zasadnym jest oczekiwanie, wyartykułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, by w przypadku podnoszonych przez organ zastrzeżeń co do dopuszczalności skargi Sąd przedstawił w uzasadnieniu wyroku swoje – odmienne od organu – stanowisko o braku podstaw do jej odrzucenia. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się wprost do powyższej kwestii, nie skutkuje tym, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej i że tylko z tego powodu powinien zostać uchylony.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną rozpoznano na powiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.