Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2013 r., sygnatura akt IV SA/Wa 596/13, na skutek skargi J. [...] SA w W. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
A. Spółka z o.o. w P. podaniem z 23 lipca 2009 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych, wydaną na rzecz skarżącego.
Pismem z [...] września 2009 r. Naczelnik Wydziału w Urzędzie W. odpowiedział na to podanie o wznowienie postępowania. W piśmie stwierdzono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest bezprzedmiotowe, gdyż [...] maja 2009 r. uchwalono plan miejscowy dla terenu objętego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy oraz dlatego, że inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę.
A. Spółka z o.o. w P., uznając, że pismo z [...] września 2009 r. jest w istocie decyzją, wniosła od niego odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] listopada 2009 r., przyjmując, że pismo z [...] września 2009 r. nie jest decyzją, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. A. Spółka z o.o. w P. wniosła od tego postanowienia skargę do Sądu administracyjnego, który wyrokiem z 22 lutego 2010 r., sygnatura akt IV SA/Wa 164/10, skargę uwzględnił i zaskarżone postanowienie uchylił. Sąd przyjął, że pismo z [...] września 2009 r. było w istocie decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 21 lipca 2011 r., kiedy NSA oddalił wniesioną od niego przez SKO w W. skargę kasacyjną (sprawa o sygnaturze akt II OSK 1225/10).
Pismem z 15 grudnia 2009 r. Prezydent W. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek A. Spółka z o.o. w P. postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy. Następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. organ ten odmówił wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, przyjmując, że podanie o wznowienie postępowania nie zostało złożone przez stronę postępowania. Na skutek odwołania A. Spółka z o.o. w P. SKO w W. decyzją z [...] grudnia 2010 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że A. Spółka z o.o. w P. był uprawniony do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r., gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym w celu wydania tej decyzji.
W skardze skarżący twierdził, że A. Spółka z o.o. w P. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. i na tej tezie oparł przede wszystkim zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2011 r., sygnatura akt IV SA/Wa 317/11, oddalił skargę skarżącego. Na skutek skargi kasacyjnej skarżącego NSA wyrokiem z 1 lutego 2013 r., sygnatura akt II OSK 1838/11, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że zachodziła nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, mianowicie sprawa została już prawomocnie osądzona (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), przy czym powiązał to ze sprawą, w której NSA wydał wyrok 21 lipca 2011 r., sygnatura akt II OSK 1225/10.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. Uzasadniając go stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. ponownie rozstrzygała sprawę już uprzednio rozstrzygniętą decyzją Prezydenta W. z [...] września 2009 r. i jest wobec tego obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczono też, że mimo tej wady SKO w W. rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. W końcu wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę SKO w W. rozpozna odwołanie od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2009 r.
SKO w W. w skardze kasacyjnej, przytaczając podstawy kasacyjne, zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji SKO w W. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., mimo że nie istniały ku temu podstawy, w szczególności nie była spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podniesiono, że decyzja Prezydenta W. z [...] września 2009 r. w chwili wydania decyzji, których Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność, nie była ostateczna. Zdaniem organu administracji z ustalonych okoliczności sprawy wynika, że decyzja ta nigdy nie była ostateczna. Podniesiono przy tym, że SKO w W. rozpoznało już odwołanie A. Spółki z o.o. w P. od tej decyzji i decyzją z [...] lutego 2012 r. uchyliło ją i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wywiedziono przy tym, że uchylenie decyzji Prezydenta W. z [...] września 2009 r. oznacza, że pierwszą decyzją ostateczną rozstrzygającą wniosek A. Spółka z o.o. w P. z [...] lipca 2009 r. była decyzja SKO z [...] grudnia 2010 r.
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną NSA zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Trafnie wskazuje się w niej, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła podstawa nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W rozpoznawanej sprawie natomiast decyzja SKO w W. z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. dotyczyły sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta W. z [...] września 2009 r. (sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. na wniosek A. Spółka z.o.o. w P.), ale decyzja ta nie była – jak trafnie zauważa się w skardze kasacyjnej – ostateczna, gdyż wniesiono od niej odwołanie, które nie było rozpoznane w chwili orzekania przez organy administracji. Zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji decyzje nie były zatem dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie oznacza to jednakże, że nie były one dotknięte żadną inną wadą.
Należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zostało prawomocnym wyrokiem NSA z 21 lipca 2011 r., sygnatura akt II OSK 1225/10, przesądzone, że pismo z [...] września 2009 r. było w istocie decyzją administracyjną. Wyrok ten oznacza, że pismo to było decyzją od samego początku, mimo że SKO w W. z taką jego oceną prawną się nie zgadzało, czego wyrazem było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia od niego odwołania. Pismo z [...] września 2009 r. było zatem od samego początku decyzją administracyjną, którą rozpoznano podanie A. Spółka z o.o. w P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. Podanie to rozpoznano, jak przyjął WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 22 lutego 2010 r., sygnatura akt IV SA/Wa 164/10, w ten sposób, że odmówiono wznowienia postępowania. Była to więc decyzja administracyjna, o której mowa w ostatniej części art. 104 § 2 k.p.a., czyli w inny niż co do istoty sposób kończąca postępowanie w danej instancji.
Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji, który ją wydał, był nią związany od chwili jej doręczenia. Nie ulega wątpliwości, że została ona doręczona A. Spółce z o.o. w P. skoro ten podmiot wniósł od niej odwołanie. Nie ulega też wątpliwości, że doręczenie nastąpiło przed [...] listopada 2009 r., czyli przed wydaniem przez SKO w W. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności tego odwołania. Związanie to oznaczało, że Prezydent W. nie mógł po doręczeniu decyzji z [...] września 2009 r. ponownie rozstrzygać o podaniu A. Spółki z o.o. w P. dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r. Postępując inaczej, mianowicie rozstrzygając ponownie o tym podaniu, naruszył powołany art. 110 k.p.a.
Z powyższego wynika, że decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r., którą odmówiono A. Spółce z o.o. w P. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r., mimo że wcześniej uczyniono to decyzją tego organu z [...] września 2009 r., została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten wpływ na wynik sprawy polega na tym, że prawidłowo postępując organ administracji nie powinien był wydawać ponownie decyzji w tym samym przedmiocie.
Wskazane uchybienie przepisom postępowania dotyczy też decyzji SKO w W. z [...] grudnia 2010 r. Decyzją tą wprawdzie uchylono decyzję Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednakże nie dostrzeżono naruszenia art. 110 k.p.a., co doprowadziło do dalszego prowadzenia sprawy dotyczącej wznowienia postępowania, mimo że w tej sprawie wydano już wiążącą organ administracji decyzję o odmowie wznowienia.
Wskazane uchybienia uzasadniały zatem uchylenie decyzji SKO w W. z [...] grudnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2010 r. Nie było natomiast podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności tych decyzji i w tym zakresie podstawa kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Mając to na uwadze NSA na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
NSA nie zastosował art. 188 p.p.s.a., mimo że nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym (niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), gdyż konieczne jest wyjaśnienie niepopartych żadnym dowodem twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, dotyczących tego, że SKO w W. decyzją z [...] lutego 2012 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] września 2009 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie motywów tej decyzji i tego, jakie okoliczności organ odwoławczy nakazał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd pierwszej instancji powinien te motywy i okoliczności uwzględnić, aby samemu sformułować wskazania co do dalszego postępowania prowadzące do rozpoznania wniosku A. Spółka z o.o. w P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2005 r.
NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, polegających na tym, że decyzje, których Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził nieważność, są jednak mimo wszystko wadliwe, jest to uzasadnione.