Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2204/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 3/14 oddalił skargę Z. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał Radę Gminy W. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Gminy W. Z. G., na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594). W uzasadnieniu wezwania podał, że w dniu [...] lutego 2013 r. Sąd Rejonowy w W. VI Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w P. wydał wyrok nakazowy (sygn. akt [...]), w którym uznał Z. G. winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 kodeksu karnego. Wyrok stał się prawomocny w dniu 7 marca 2013 r. Przestępstwo powyższe posiada charakter umyślny i jest ścigane z oskarżenia publicznego. Podkreślono, że zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.) stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.).

Art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji przewiduje, że osoby karane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Jednocześnie art. 190 ust 1 pkt 3 przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Z. G. poinformował Wojewodę, że w dniu [...] września 2013 r. podczas sesji Rady Gminy W., Przewodniczący Rady Gminy poddał pod obrady przedmiotową sprawę, wnosząc o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Uchwała nie została podjęta w wyniku wstrzymania się radnych od głosowania. Przyznał, że [...] grudnia 2012 r. popełnił błąd, a działalność na rzecz gminy sprawuje od 25 lat. Podał, że od [...] do [...] grudnia 2012 r. brał leki przeciwbólowe, których skutki były również później odczuwane, co zostało wykorzystane przez konkurencję.

W powyższych okolicznościach Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W. Z. G.. Wyjaśnił, że art. 7 ust 2 pkt 1 Ordynacji przewiduje, że osoby karane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Jednocześnie art. 190 ust. 1 pkt 3 przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W przypadku zaistnienia takich okoliczności ust. 2 powołanego artykułu nakazuje radzie gminy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Rada Gminy obowiązku tego nie wypełniła. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w przypadku gdy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 Ordynacji nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu, wojewoda zobligowany jest do wezwania organu gminy do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, czyli rada gminy jest zobowiązana do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu radnego. W przypadku upływu wspomnianego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W dniu [...] września 2013 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynęło pismo Wójta Gminy W. przekazujące uchwały podjęte na sesji Rady Gminy w dniu [...] września 2013 r. Załączono wyciąg z protokołu z obrad sesji Rady Gminy W., z którego wynika, iż Przewodniczący Rady Gminy poddał pod obrady przedmiotową sprawę, wnosząc o podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Uchwała nie została podjęta w wyniku wstrzymania się radnych od głosowania.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. Z. G. ustosunkował się do przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Mazowiecki powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W. Z. G..

Zaskarżając powyższe zarządzenie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. G. zarzucił naruszenie art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na niepowiadomieniu o piśmie skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia nadzorczego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

W pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny, czy skarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego mogło zostać wydane w oparciu o przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W tej mierze Sąd zauważył, że jeszcze przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, odnoszącym się przede wszystkim do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., ale także do przepisów ustawy wprowadzającej, orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji.

Następnie Sąd zauważył, że powyższa materia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1305/12 stwierdził, iż w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W ocenie Sądu I instancji za tym stanowiskiem przemawia więcej argumentów. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia tego wyroku, jak wywodził Sąd, wynika ponad wszelką wątpliwość, że chodzi o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach.

W szczególności Sąd zauważył, że wyrok Trybunału i jego uzasadnienie nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. Przemawia to za poglądem, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji, art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w tym przepisy tych ustaw dotyczące wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

To, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111).

W tej ustawie (art. 6), podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin (...) oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta (...), został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin (...) i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta (...) zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r., stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy. Nie może budzić wątpliwości treść art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy.

Stanowią one wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...). Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...).

Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. Gdyby ustawodawca chciał (co z punktu widzenia wartości, które byłyby naruszone, a które wynikają z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się możliwe) by nowy i zmieniany ustawą z 31 sierpnia 2011 r. Kodeks miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej, nowej kadencji. Wprost wynika to m.in. z art. 5 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego że "jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w trakcie kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego trwającej w dniu wejścia w życie nin. ustawy, rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 197 ust. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody (...) wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady. (...) W licznych orzeczeniach w tym także w wyroku K 9/11 Trybunał mocno podkreśla nie tylko to, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów, ale także podnosi konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego.

Ten wymóg TK podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Rozważając regulację art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej TK analizował jej postanowienia wyłącznie w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. podnosząc, że z zestawienia tego przepisu i art. 1 tejże ustawy wprowadzającej wynika, że stosowanie nowego prawa zostało uzależnione nie tyle od dnia wejścia w życie Kodeksu wyborczego ale od daty zarządzenia wyborów i tym samym, jeśli wybory zostałyby zarządzone przed dniem wejścia Kodeksu w życie, to miałyby do nich zastosowanie dotychczasowe przepisy wyborcze, a jeśli po tej dacie to przepisy nowe.

Tym samym powołany przepis nie rozróżniał w sposób pewny stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do przyszłych wyborów parlamentarnych i senackich w 2011 r., i tym samym naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego i związane z nią bezpieczeństwo prawne, zagwarantowane przez uchwalenie Kodeksu wyborczego we właściwym czasie. (...) W ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym.

Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach. Stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., naruszałoby także wartości konstytucyjne.

Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji, ale także akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby zróżnicowana w zależności od tego kiedy zaszłaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. Klasy "radnych" i "wójtów, burmistrzów, prezydentów" to klasy w miarę jednolite. W odniesieniu do takich klas brak takich cech relewantnych, które pozwalałyby na zróżnicowanie ich sytuacji prawnej w toku kadencji. Skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności.

Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż organ, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, zasadnie stosował przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące trybu procedowania organu w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, a art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Wojewoda Mazowiecki dopełnił wymogu wynikającego z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i pismem z dnia [...] października 2013 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W. Z. G. Powołany przepis nie wprowadza obowiązku informowania osoby zainteresowanej o skierowaniu powiadomienia do właściwego ministra. Jak podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 441/10 powiadomienie właściwego ministra ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej, o charakterze informacyjnym, nie jest obwarowane żadnym terminem, nie wymaga podejmowania przez ministra żadnych czynności prawnych. Ewentualne naruszenie tego wymogu nie wiąże się natomiast z sankcjami ani dla organu nadzoru ani dla rady ani dla osoby której mandatu dotyczy zarządzenie zastępcze.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z.G., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy poprzez przyjęcie, że do kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r. do wygaśnięcia mandatów radnych mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny pływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zarządzenia zastępczego pomimo, iż zostało wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,
4. - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości oraz brak ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego powinno zostać uchylone.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd I instancji pominął fakt, iż na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie obowiązywała Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, lecz przepisy Kodeksu Wyborczego. Stosowania przepisów nieobowiązującej ustawy nie można zaś domniemywać, czy też dokonywać prób wywodzenia tegoż z abstrakcyjnej cechy racjonalności ustawodawcy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano natomiast, że nawet przyjmując, iż Minister Administracji i Cyfryzacji został powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Z. G., to sam zainteresowany nie został o takim fakcie poinformowany. Takie działanie, w ocenie skarżącego, narusza jego prawa do udziału w procedurze prowadzonej przez Wojewodę, pozbawiając dostępu do akt swojej sprawy, które to uprawnienie wnika z art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Uznając w pierwszej kolejności za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wywodzi pełnomocnik skarżącego, na dzień wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Mazowieckiego, obowiązywał Kodeks wyborczy, nie zaś ustawa - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy tegoż Kodeksu. Argumentacji tej nie sposób podzielić.

Przede wszystkim należy wskazać, że kwestia które przepisy: Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw czy Kodeksu wyborczego, należy stosować w sprawach wygaśnięcia mandatu radnego kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie zgodnie podziela się pogląd wyrażony w – powołanym również przez Sąd I instancji - wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1305/12, zgodnie z którym w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r. do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 836/13, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 215/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że należy podzielić wyrażane w tej kwestii zapatrywanie, iż zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej prowadzi do przyjęcia, że od 1 sierpnia 2011 r., kiedy to wszedł w życie Kodeks wyborczy, do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego przed tym dniem, mają nadal zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu ich przeprowadzenia.

Po pierwsze więc, do takiej konkluzji prowadzi uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, w którym stwierdzono niezgodność art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy z art. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym, choć odnosząc się jedynie do reżimu wyborów parlamentarnych, Trybunał opowiedział się za regułą stosowania nowych przepisów prawa wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po dacie wejścia w życie tych przepisów, z odpowiednim vacatio legis i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Po drugie, o trafności tego stanowiska świadczą kolejne nowelizacje przepisów regulujących instytucję wygaśnięcia mandatu radnego, wójta i prezydenta miasta. Zauważyć należy, że w ustawie z dnia 5 września 2008 r. zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym (art. 6), ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, ustawy - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy - Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (art. 4), ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (art. 6), zamieszczono przepisy przejściowe, stosownie do których zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie.

Co więcej, pozostające w obrocie prawnym regulacje zawarte w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, stanowią, iż do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej (...). Kierując się zatem koniecznym zapewnieniem spójności i jednolitości systemu wyborczego, nie sposób przyjąć, by podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, z którym to zdarzeniem wiązać się będą przedterminowe wybory, były przepisy Kodeksu wyborczego. Prowadziłoby to bowiem do zachwiania stabilności reguł prawa wyborczego obowiązujących w toku kadencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, co warto zaakcentować, że dla powyższego zagadnienia nie pozostaje bez znaczenia treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281). Jak stanowi ten przepis, przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Podkreśla się więc, że gdyby ustawodawca chciał by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji.

Wszystko to prowadzi do przyjęcia, iż uzasadnione jest wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, że podstawą prawną dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego kadencji rozpoczętej w roku 2010 są przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nie sposób zatem podzielić argumentacji przeciwnej zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W wyniku powyższego zarzut naruszenia art. 16 ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Nie znajdując podstaw dla uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że analiza akt sprawy prowadzi do uznania, iż prowadzone postępowanie nadzorcze nie uchybiało normom określającym tryb i zasady takiego postępowania. Nie znajdują potwierdzenia argumenty autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu na skutek braku powiadomienia samego zainteresowanego o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zauważyć należy, że - jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych - pismem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował radnego o toczącym się postępowaniu oraz zwrócił się o udzielenie wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z przesłankami wygaśnięcia mandatu radnego (k. 20). Następnie sam zainteresowany, pismem z dnia [...] października 2013 r., wyjaśnienia owe złożył (k.17). W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień proceduralnych kontrolowanego postępowania nadzorczego prowadzących do uwzględnienia skargi. Powyższe świadczy również o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 153 p.p.s.a., jakie upatruje pełnomocnik skarżącego w oddaleniu przez Sąd skargi w sytuacji, gdy zarządzenie zastępcze Wojewody winno zostać uchylone.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku, podniesiony przez skarżącego kasacyjnie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, pozwala także na prześledzenie toku rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.