Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2206/17

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/PO 107/17, oddalił skargę A. D. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016r. nr XXIII/217/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Chorzemin gm. Wolsztyn. Etap I (dalej plan miejscowy).

1.2 Sąd I instancji uznał, że plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej upzp). W szczególności Sąd I instancji wskazał, że plan miejscowy obejmuje jedynie fragment obrębu wsi Chorzemin, dla którego studium przewiduje jako podstawowe funkcje – mieszkaniową, usługowo-turystyczną, rolniczą. Zatem pominięcie na terenie objętym planie funkcji rolniczej oraz usługowo-turystycznej nie świadczy o niezgodności planu miejscowego ze studium. Tym bardziej, iż zmiana studium wprowadzona uchwałą z 28 października 2015 roku nr XIV/123/2015 jednoznacznie precyzuje przeznaczenie terenu objętego planem miejscowym na funkcje mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną określając jednocześnie funkcje uzupełniające (usługi, handel, tereny zielone, komunikacyjne oraz sportowo-rekreacyjne). Sąd I instancji nie dostrzegł także sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami studium po zmianach dokonanych w 2015 r.

1. 2.1. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

1. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. a) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżony plan miejscowy nie wykracza poza ustalenia obowiązującego dlatego obszaru studium w zakresie m.in.: nieprawidłowego rozgraniczenia terenów, wskaźnika intensywności zabudowy, zgodności uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (z obowiązującym wówczas studium), co skutkowało błędnym uznaniem, że nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego;
3. b) art. 1 ust. 2 pkt 1,pkt 2, art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b oraz art. 15 ust. pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe terenu, oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, podczas gdy plan ten (przewidując zabudowę wielorodzinną wraz z usługami do 2000 m2 na terenach użytkowanych obecnie rolniczo) w sposób oczywisty burzy lad przestrzenny panujący w miejscowości.

1. 2.3. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. 1 ust. 2 pkt 11 oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. upzp w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezasadne uznanie, że nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej (poprzez fakt, że składanie uwag do projektu planu miejscowego odbywało się w momencie obowiązywania studium przewidującego dla tych terenów zabudowę letniskową) nie jest istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego;
3. b) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 17 ust. 6 oraz 28 ust. 1 upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezasadne uznanie, że brak powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 ust. 6 upzp nie stanowi istotnego naruszenia procedury uchwalania planu, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu;
4. c) art. 135 Ppsa. oraz art. 141 § 4 Ppsa, poprzez błędną wykładnię o niewłaściwe zastosowanie polegające na braku objęcia przedmiotem postępowania i kontroli również studium, uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wolsztyn wraz ze zmianami, pomimo że przepis art. 135 Ppsa wymaga aby przedmiotem kontroli uczynić również akty podjęte w granicach danej sprawy, w sytuacji gdy charakter postępowania i kierowanych zarzutów wymagał by naruszeń ładu przestrzennego dokonanych w zaskarżonym planie miejscowym upatrywać już w procedurze zmiany studium oraz nieustosunkowanie się do sprecyzowanych przez skarżącego naruszeń zasad I procedury dokonanych na etapie zmian studium, obejmujących przedmiotowy teren, pomimo że do należytego rozpoznania niniejszej sprawy (w szczególności naruszeń ładu przestrzennego) niezbędnym było sięgnięcie do naruszeń zasad i procedury dokonanych na etapie zmian studium, w tym w szczególności naruszeń: § 4 ust. 1 pkt 3, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; art. 32 ust. 1 oraz 2 upzp.

1. 2.4. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
2. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

4.1 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

1. 4.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nie mogła być legalność studium. Jest to odrębna uchwała, która podlega samodzielnemu zaskarżeniu i jej ocena nie mieści się w sposób oczywisty w granicach niniejszej sprawy, której przedmiotem była wyłącznie ocena legalności planu miejscowego. Dodatkowo należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z 31 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Po 1016/18 odrzucił skargę skarżącego na ww. studium. Dlatego zarzut naruszenia art. art. 135 Ppsa. oraz art. 141 § 4 Ppsa jest w sposób oczywisty niezasadny.

1. 4.4. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2016 r, poz. 446 ze zm.) prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, a zaskarżenie planu miejscowego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. A zatem postanowienia planu, które nie naruszają indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą być zaskarżone przez skarżącego. Ewentualne uciążliwości, z którymi nie zgadza się skarżący nie mogą być przez niego kwestionowane, jeśli tylko nie naruszają indywidualnego, realnego interesu prawnego skarżącego.

1. 4.5. Odnosząc się do relacji normatywnej pomiędzy studium a planem miejscowym, wyjaśnić należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 upzp prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, z 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, z 26 marca 2018 r., II OSK 2451/17). Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy). W orzecznictwie wyklucza się bowiem dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (wyroki NSA z 22 grudnia 2011 r., II OSK 2101/11, 14 grudnia 2016 r., II OSK 1388/16, 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1353.18).

1. 4.6. W świetle powyższego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. 1 ust. 2 pkt 11 oraz art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. upzp w zw. z art. 2 Konstytucji. Jak prawidłowo uznał to Sąd I instancji, okoliczność składania uwag do projektu planu w momencie obowiązywania "starej wersji" studium - przewidującego dla tych terenów zabudowę letniskową - nie jest istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego. Ponadto absolutnie z treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp nie można wywieść obowiązku zgodności uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego z obowiązującym wówczas studium.

1. 4.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 17 ust. 6 oraz 28 ust. 1 upzp. Zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzenia z 25 listopada 2015 r. dotyczyła wyłącznie etapowania prac planistycznych, nie zaś materii, które były przedmiotem uzgodnienia. Nie było zatem jakiejkolwiek potrzeby ponownego uzgadniania i opiniowania planu. Sąd I instancji nie naruszył zatem powołanych przepisów.

1. 4.8. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie rozgraniczenia terenów, wskaźnika intensywności zabudowy. Przy tym kwestie te należy rozpatrywać wyłącznie w granicach interesu prawnego skarżącego tj. terenu 2 MW/U, nie zaś innych terenów. Jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji zmiana studium z 28 października 2015 roku w części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" ust. 2 pkt 1 lit. a-f wyraźnie przewiduje, iż na terenach oznaczonych w Studium symbolem MN/MW/U dopuszczalna wykształcenie lokalnego centrum usługowego. Ponadto w Studium wskazano, iż zespół zabudowy powinien być wyposażony w usługi podstawowe związane z bezpośrednią obsługą mieszkańców (handel detaliczny, banki, apteki, drobne rzemiosło i podobne). Studium przewiduje także, iż zespól zabudowy na terenie MN/MW/U, powinien być wyposażony w zieleń osiedlową z infrastrukturą rekreacyjną i sportową (tj. skwery zieleni, boiska i urządzenia sportowe, place zabaw, zieleń w pasach drogowych), niezbędna infrastrukturę techniczną i drogową. Studium wyraźnie też dopuszcza lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 lecz nie więcej niż 2000 m2. Ponadto możliwość stosowania przeznaczenia mieszanego wynika wprost z treści § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Całkowitym nieporozumieniem jest również utożsamianie przez skarżącego wskaźnika intensywności zabudowy określonego w studium dla całego terenu objętego studium z wskaźnikiem intensywności zabudowy określonym w planie w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wskaźnik powierzchni zabudowy przyjęty w planie dla poszczególnych działek nie narusza ogólnego wskaźnika zabudowy określonego dla całego terenu w studium. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp.

1. 4.9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust.2 pkt 1,pkt 2, art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b oraz art. 15 ust. pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, wskazać należy, że subiektywna wizja skarżącego jak ma wyglądać sąsiedztwo jego nieruchomości, nie jest równoznaczna z pojęciem ksztatowaniem ładu przestrzennego. Skoro dotychczas na tym terenie nie obowiązywał plan miejscowy, to trudno w ogóle mówić o zaburzeniu ładu przestrzennego. Dopiero plan miejscowy w sposób racjonalny określił bowiem zasady korzystania z przestrzeni. Ponadto należy podkreślić, że prawo do przeznaczenia terenów niezabudowanych na cele mieszkaniowe, w tym budownictwo wielorodzinne jest immanentnym elementem władztwa planistycznego, które na mocy tej ustawy przysługuje gminie (art. 3 ust. 1 upzpz). Jeżeli zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę dawał podstawy do przeznaczenia na te cel nowych terenów dotychczas niezagospodarowanych, a uzasadnieniem dla przeznaczenia terenu objętego planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniową było to, że są położne w bezpośrednim sąsiedztwie granic administracyjnych miasta Wolsztyn, w nieznacznej odległości od jego centrum, gdzie na terenach sąsiednich zlokalizowana jest odpowiednia infrastruktura techniczna, ponadto istniejąca droga powiatowa zapewnia odpowiedni dostęp komunikacyjny, to nie można w ogóle mówić w przedmiotowej sprawie o naruszeniu powołanych przepisów.

1. 4.10. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.