Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. S. S. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] (pkt I); stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I (pkt II); stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt IV); zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej A. S. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z 1 lipca 2019 r. A. S. S., wniosła skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwanego dalej również: organem) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] odmawiającej skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd I instancji wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, jednak żądanie skarżącej dotyczące rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] zostało uwzględnione przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wobec czego należało umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do jego rozpoznania. Sąd I instancji uznał równocześnie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Okres prowadzenia postępowania trwał blisko rok i w tym czasie organ nie podjął żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania.
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w kwocie wnioskowanej w skardze, ani nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny, o co wnioskowano w skardze. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi przede wszystkim na fakt, że odwołanie zostało rozpatrzone i przede wszystkim uzasadnienie zawarte w skardze jest zbyt ogólnikowe.
Sąd nie wie w oparciu o jakie okoliczności, pełnomocnik skarżącej, ustalił utracone z powodu bezczynności organu wynagrodzenie. Nadto orzeczenie o ww. środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ. W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze trudną sytuację organizacyjną organu oraz załatwienie sprawy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przed wydaniem wyroku.
Uzasadniając rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd I instancji wyjaśnił, że pełnomocnik występujący w sprawie reprezentuje wielu skarżących w analogicznych sprawach, zainicjowanych często niemal jednobrzmiącymi skargami skierowanymi do WSA w Warszawie. Zarzuty postawione przez autora skarg są albo tożsame albo w dużej mierze się pokrywają. Sąd uwzględnił zatem realny nakład pracy pełnomocnika skarżącej we wszystkich tych sprawach oraz fakt, że skarga w rozpoznanej sprawie została sformułowana ogólnikowo. Sprawa, z uwagi na to, że dotyczy bezczynności, rozpatrzona została są na posiedzeniu niejawnym, zatem bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie.
Również w tym aspekcie mniejszy nakład pracy pełnomocnika, w ocenie Sądu uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Sąd uznał, że miarkowanie o 50 % będzie stanowiło adekwatny poziom wynagrodzenia za dokonaną przez pełnomocnika pracę.
W skardze kasacyjnej A. S. S. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie punktu IV zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 t.j. z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), w zw. z art. 149 § 1 b oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że oddalenie skargi w pozostałym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej oraz zwrotu kosztów postępowania jest uzasanione.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie ww. wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na dzień wniesienia skargi decyzja w sprawie nie była wydana, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę z dnia 1 lipca 2019 r., winien kierować się stanem faktycznym z dnia wniesienia skargi (tj. 3 lipca 2019 r.) i na tej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Z mocy art. 149 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynne prowadzenie postępowania przez organy obciąża obowiązek oceny, czy postępowanie administracyjne w danej sprawie dotknięte jest przewlekłością, a więc czy organ administracji publicznej prowadzi lub prowadził postępowanie administracyjne przewlekle. A zatem, jeśli postępowanie administracyjne jest w toku sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadził przedmiotowe postępowanie dopuszczając się bezczynności, naruszając uprawnienie skarżącego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc. Zachowanie organu w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i nieskutecznie oraz z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Szef Urzędu miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej jednego miesiąca od wniesienia odwołania. Analiza czynności dokonywanych przez organ, a właściwie ich braku w powyższym okresie, uzasadnia stwierdzenie bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że działania organu (a w zasadzie ich brak) były w sposób oczywisty nieusprawiedliwione. Wzrost liczby spraw prowadzonych przez organ jak również braki kadrowe organu, nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez około 7 miesięcy.
Wobec oczywistego lekceważenia skarżącej w toku postępowania odwoławczego, oraz jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, należy wskazać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania sumy pieniężnej skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że orzeczenie w tym zakresie ma na celu zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji. Jednoznacznie zatem widać, że suma pieniężna, która winna być przyznana skarżącej, nie mogłaby mieć jedynie symbolicznego charakteru, a w rzeczywisty sposób winna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności czy też przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej od organu ma mieć również charakter dyscyplinujący organ i wymusić na organie wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości. Brak jest natomiast jakiejkolwiek możliwości zdyscyplinowania organu w sytuacji w której organ nie musi zapłacić na rzecz skarżącej żadnej sumy pieniężnej lub ma zapłacić symboliczną sumę pieniężną, która nie będzie w żaden sposób przez organ odczuwalna w jego budżecie.
Wobec powyższego zasadnym jest orzeczenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wskazanej w petitium skargi, w celu choćby częściowego naprawienia uszczerbku, powstałego w wyniku rażącej bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części oddalającej skargę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej.
Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17, LEX nr 2456010; z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19, LEX nr 2727910).
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do orzeczenia o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej. Stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w procedowaniu przedmiotowej sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji mogącej podważyć stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że w dniu orzekania odwołanie zostało już rozpatrzone.
Sąd trafnie dostrzegł również, że zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej został uzasadniony ogólnikowo, co uniemożliwiało ocenę w oparciu o jakie okoliczności, pełnomocnik skarżącej, ustalił utracone z powodu bezczynności organu wynagrodzenie. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu przedstawił ogólne wywody dotyczące instytucji przyznania sumy pieniężnej. Stwierdzając natomiast, że powinna ona wynagrodzić krzywdę doznaną przez skarżącego, wynikającą z bezczynności organu, w żaden sposób nie wykazuje, jakiegokolwiek uszczerbku jakiego miałaby doznać skarżąca, w wyniku oczekiwania na wydanie decyzji przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.