Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2208/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 maja 2015r. sygn. akt II SA/Wr 794/14 oddalił skargę J. W., I. W. oraz R. Z. (dalej skarżący) na rozporządzenie Dolnośląskiego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] S.A. we W. wystąpiło 30 kwietnia 2013 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z wnioskiem o dokonanie zmian w przepisach rozporządzenia nr [...] z [...] lutego 2013 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta Wrocławia zlokalizowanej na terenie m. Wrocław oraz powiatów: wrocławskiego, oławskiego w województwie dolnośląskim oraz powiatu brzeskiego w województwie opolskim.

Dyrektor RZGW rozporządzeniem nr [...] z [...] września 2013 r. (Dz.U. Woj. Dolnośląskiego z 20 września 2013 r., poz. 5029) dokonał modyfikacji § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ww. aktu poprzez zmianę zasięgu strefy ochronnej ujęcia oraz § 3 ust. 1 pkt 19, w którym wykreślono zapis dotyczący zakazu budownictwa mieszkalnego, jak również dostosował odpowiednio treść załączników rozporządzenia do zakresu wprowadzonych zmian.

Skarżący jako właściciele nieruchomości zlokalizowanych w strefie ochrony pośredniej, zwrócili się do Dyrektora RZGW z wnioskami o usunięcie naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. rozporządzenia z [...] września 2013 r.

Skarżący w związku z brakiem odpowiedzi na ww. wezwania, na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm., dalej uwarw), wnieśli na rozporządzenie z [...] września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej w Pw), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podmiot występujący z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody nie jest zobowiązany do wykazania, iż przysługuje mu prawo własności do ujęcia wody, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu zezwala na złożenie przedmiotowego wniosku wyłącznie przez właściciela ujęcia wody,
2. 2) art. 52 ust. 3 Pw., poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia – przy ustanawianiu strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej – czy jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi i geomorfologicznymi i czy w tym zakresie od [...] lutego 2013 r. (data wydania zmienionego rozporządzenia nr [...]) do 30 kwietnia 2013 r. nastąpiły zmiany tychże warunków, będące konieczną przesłanką do wydania przez organ zaskarżonego rozporządzenia nr [...],
3. 3) art. 54 ust. 5 Pw, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia – przy ustalaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej – czy jest to uzasadnione warunkami infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana i czy w tym zakresie od 4 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2013 r. nastąpiły zmiany tychże warunków, będące konieczną przesłanką do wydania przez organ zaskarżonego rozporządzenia nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z 13 maja 2015 r. powyższą skargę oddalił.

Jak wskazał Sąd I instancji warunkiem merytorycznej kontroli aktu prawa miejscowego, w świetle art. 63 ust. 1 uwarw jest wniesienia skargi przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżonym rozporządzeniem zmieniającym, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący nie wykazali bowiem, że zaskarżone rozporządzenia nr [...], wpłynęło na ich własną, indywidualną sytuację prawną, którą nie można mylić z sytuacją faktyczną, dotyczącą możliwości uzyskania odszkodowania od właściciela ujęcia wody. Skarżący są właścicielami działek, które na mocy rozporządzenia nr [...] DRZGW z [...] lutego 2013 r. umiejscowione były w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta W., zaś po zmianie tego rozporządzenia zaskarżonym rozporządzeniem nr [...] z [...] września 2013 r. znalazły się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta W. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, iż rozporządzenie zmieniające pierwotne rozporządzenie nr [...] ustanawiające strefę ochronną ujęcia wody doprowadziło do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków.

W zaskarżonym wyroku uznano też, że nie mogły odnieść skutku twierdzenia skarżących dotyczące naruszenia prawa własności do ich nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania budownictwa mieszkalnego sprzecznego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też wprowadzenie innych zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości znajdujących się w granicach poszczególnych terenów chronionych. Zmiany dokonane zaskarżonym rozporządzeniem nr [...] w istocie polegały na zmniejszeniu dolegliwości wprowadzonych rozporządzeniem nr [...] z [...] lutego 2013 r., nie zaś na ich zwiększeniu lub zwielokrotnieniu. Mocą bowiem rozporządzenia nr [...] z [...] września 2013 r. zmniejszono powierzchnie terenu ochrony bezpośredniej o 4,32 ha i powiększono teren ochrony pośredniej o 28 ha, przy czym jednocześnie w ramach zakazów wprowadzonych w strefie ochrony pośredniej zrezygnowano z zakazu lokalizowania budownictwa mieszkalnego, pozostawiając tylko zakaz lokalizowania budownictwa turystycznego.

Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie legitymacji skargowej to skarga podlegała oddaleniu bez badania merytorycznych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie

1. I. Przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej Ppsa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na:
2. 1) przyjęciu przez Sąd I instancji, że działki skarżących na mocy ww. rozporządzenia z [...] lutego 2013 r. znajdowały się w strefie ochrony bezpośredniej ujęcia wody powierzchniowej dla miasta W., a na mocy rozporządzenia z [...] września 2013 r. znalazły się w strefie ochrony pośredniej, gdy tymczasem – jak wynika z treści tych rozporządzeń – żadne zmiany w tym zakresie nie nastąpiły, a przedmiotowe działki umiejscowione są cały czas w strefie ochrony pośredniej;
3. 2) przyjęciu przez Sąd I instancji, że zmiany dokonane zaskarżonym rozporządzeniem polegały na zmniejszeniu dolegliwości wprowadzonych rozporządzeniem z [...] lutego 2013 r. a to z uwagi na rezygnację w zaskarżonym rozporządzeniu z zakazu lokalizowania budownictwa mieszkaniowego, gdy tymczasem – zważywszy na utrzymany zakaz wykonywania odwodnieni budowlanych i wykopów ziemnych nie związanych z utrzymanie terenów wodnonośnych – zaskarżone rozporządzenia nie zmieniło sytuacji prawnej skarżących na ich korzyść;
4. - braku wszechstronnej analizy, a także częściowym pominięciu twierdzeń skarżących, co do istnienia interesu prawnego, wyrażającego się uniemożliwieniem ubiegania się o słuszne odszkodowania na skutek wprowadzenia zaskarżonego rozporządzenia, a w konsekwencji wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, bo nie odnoszącego się do wszystkich zarzutów skarżących.
5. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:
6. 1) art. 63 ust. 1 uwarw w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma wywiedziona z tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że skarżący wykazali istnienie interesu prawnego, uprawniającego ich do wniesienia skargi;
7. 2) art. 187 ust. 1 Pw poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia interesu prawnego po stronie skarżących, a co najwyżej interesu faktycznego, gdy tymczasem, prawidłowo wywiedziona z tego przepisu norma na interes prawny skarżących wskazuje.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Przy tym stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy zgodzić się argumentacją skargi kasacyjnej to co błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że działki skarżących na mocy zaskarżonego rozporządzenia znalazły się w strefie ochrony pośrednie, a uprzednio były w strefie ochrony bezpośredniej. Jednak w przedmiotowej sprawie to błędne ustalenie w żaden sposób nie wpłynęło na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Położenie nieruchomości skarżących w strefie ochrony pośredniej tak przed wejściem w życie zaskarżonego rozporządzenia jak i potem oznacza bowiem brak zmiany na niekorzyść ich sytuacji prawnej.

Kluczowy dla niniejszej sprawy jest pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 63 ust. uwarw poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że interes prawny skarżących nie został naruszony wydanym przepisem prawa miejscowego. Ocenę tą Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.

Wskazać przede wszystkim należy, że wszelkie ograniczenia i zakazy związane z korzystaniem z nieruchomości znajdujących się na obszarze ochrony pośredniej ujęcia wody, ustanowione zostały rozporządzeniem z [...] lutego 2013 r. Natomiast zaskarżone rozporządzenie zmieniające to rozporządzenie w żaden sposób nie zmieniło sytuacji skarżących na ich niekorzyść. Nie została w żaden sposób pogorszona ich sytuacja jako właścicieli nieruchomości w zakresie uprawnień do korzystania z nieruchomości. Wręcz przeciwnie w strefie ochrony pośredniej został uchylony zakaz lokalizowania budownictwa mieszkaniowego.

Oczywisty brak naruszenia interesu prawnego skarżących przesądzał o konieczności oddalenia skargi przez Sąd I instancji.

Subiektywne przekonanie skarżących o ograniczeniu możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 187 Pw nie ma jakiegokolwiek wpływu na kwestie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. Prawa do dochodzenia odszkodowania na podstawie tego przepisu jest skutkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, skutkującego niemożliwością bądź istotnym ograniczeniem korzystania z nieruchomości lub jej część w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Skoro zaskarżone rozporządzenie w ogóle nie pogorszyło sytuacji skarżących, to zarzut naruszenia art. 187 Pw przez jego błędną wykładnię jest bezzasadny.

W związku z powyższym pomimo częściowo błędnie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 Ppsa nie miało jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok tj. kwestie braku interesu prawnego skarżących. Tak kwestia błędnego ustalenia położenia nieruchomości w strefie ochrony bezpośredniej jak i tego czy nastąpiło polepszenie sytuacji skarżących nie mają bowiem znaczenia dla kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących. O naruszeniu interesu prawnego skarżących można by mówić tylko wtedy, kiedy zaskarżone rozporządzenie pogorszyłoby sytuację skarżących.

Na marginesie należy zaznaczyć, że Rozporządzeniem nr [...] Dyrektora RZGW we Wrocławiu z [...] kwietnia 2017 r. uchylono zaskarżone postanowienie z dniem [...] kwietnia 2017 r., co w praktyce oznacza że niniejsza sprawa ma w zasadzie wymiar głównie historyczny.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.