Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 481/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 grudnia 2015 r. znak:... w przedmiocie powołania komisji orzekającej w sprawie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w O. z dnia 23 września 2015 r. w sprawie powołania komisji orzekającej w przedmiocie orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu przez skarżącego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1943 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.
Sąd wywiódł, że z przepisu tego wynika, iż jedyną i wystarczającą przesłanką do powołania komisji jest "uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu". Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje organ powołujący komisję do każdorazowego wskazania okoliczności, które uzasadniają podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismo Kierownika Oddziału Neurologii Szpitala w K. z dnia 8 kwietnia 2015 r. wskazujące na możliwość występowania u skarżącego zaburzeń zdrowotnych, które mogą wpływać na zdolność do wykonywania przez niego zawodu, uzasadnia podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. W piśmie tym wskazano, że skarżący odbywał na Oddziale Neurologii w K. specjalizację z neurologii w trybie rezydenckim. Wcześniej rozpoczął specjalizację na Oddziale Neurologii w O. Przenosząc rezydenturę uzyskał opinię kierownika specjalizacji w O., stwierdzającą jego niekompetencję, brak zdyscyplinowania oraz zachowania dyskwalifikujące do pracy w zespole. W piśmie tym wskazano również, że zachowania te mogą zasugerować podłoże psychopatologiczne. Początkowo zachowania te mogły być traktowane jako niesubordynacja, niedbalstwo czy niewystarczający poziom koncentracji, ale stan ten trwał niezmienne przez cały okres stażu specjalizacyjnego.
W opinii Kierownika Oddziału Neurologii Szpitala w K., skarżący jest niepodatny na udzielane wskazówki i polecenia, powiela proste błędy, ignoruje ważne informacje przekazywane przez pacjentów, skupiając uwagę na nieistotnych szczegółach, w jego wypowiedziach dominuje przekonanie o posiadaniu dużej wiedzy medycznej z szerokiego zakresu.
Zdaniem Okręgowej Rady Lekarskiej w O. oraz Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, okoliczności te uzasadniają podejrzenie niezdolności lek. skarżącego do wykonywania zawodu lekarza, skutkujące koniecznością podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji do oceny zdolności lekarza do wykonywania zawodu. Pogląd ten został podzielony przez Sąd pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że powołanie komisji lekarskiej rozpoczyna procedurę przewidzianą w art. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, ale nie jest równoznaczne z zawieszeniem wykonywania zawodu. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku uzasadnionego podejrzenia niezdolności lekarza do wykonywania zawodu kierować się należy przede wszystkim dobrem pacjenta, a obowiązek poddania się badaniu lekarskiemu w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu niczego nie przesądza.
Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 18 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w O. z dnia 23 września 2015 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 oraz art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, a w szczególności:
- 1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a to art. 12 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania jako podstawy powołania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, a opartą na podstawie błędnej oceny, że w niniejszej sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza i powołanie w związku z tym komisji w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, pomimo braku jakichkolwiek dowodów i przesłanek uzasadniających takie podejrzenie.
Na podstawie art. 176 oraz art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawcy, a w szczególności:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, przez organy w toku postępowania przed organami samorządu lekarskiego, a w szczególności:
- – art. 7, art. 77, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, poprzez naruszenie zasady zgodnie, z którą organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością oraz zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organy nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy,
- – art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, przez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy uchwały organu pierwszej instancji, a tym samym pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w sytuacji prowadzenia przez Okręgową Radę Lekarską w O. postępowania bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o jego wszczęciu oraz niezapewnienia stronie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów, podczas gdy obowiązek określony treścią art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest wyrazem zasady postępowania administracyjnego (a więc także postępowania w przedmiocie zdolności lekarza do wykonywania zawodu, do którego postępowania należy stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego), tj. czynnego udziału strony w postępowaniu, prawu strony zaś do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie, zawiadomienia strony o wszczęciu, ale także prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem uchwały,
- – art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, przez sporządzenie uchwały w sposób naruszający przedmiotowe przepisy, jako że wydana uchwala posiada wprawdzie uzasadnienie, jednak nie zawiera ono uzasadnienia przesłanki wskazanej w art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty,
- – art. 108 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, przez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy uchwały organu pierwszej instancji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nadaniu uchwale Okręgowej Rady Lekarskiej w O. w paragrafie 2 rygoru natychmiastowej wykonalności ("Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia"), w sytuacji gdy z treści przepisu art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zastrzeżenie rygoru natychmiastowej wykonalności jest rozwiązaniem wyjątkowym, a jako takie wymaga wykazania przez organ zaistnienia przesłanek, o których mowa w treści przywołanego przepisu, uzasadnienie zaś uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w O. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki w tej kwestii,
- 2. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy samorządu lekarskiego niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy przez oddalenie skarg mimo naruszenia przez organy samorządu lekarskiego art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji podzielił błędne ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy samorządu lekarskiego, iż w niniejszej sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza i powołanie w związku z tym komisji w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, w sytuacji braku jakichkolwiek dowodów i przesłanek uzasadniających takie podejrzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania nie jest zasadny. Według art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stanowi zatem odrębną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię a odrębną podstawę naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty. Z argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyprowadzić można, że postawiony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 1 powołanej ustawy.
Zarzut ten nie jest zasadny a to z tego względu, że nie został podważony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy. Nie można wykluczyć zastosowania art. 12 ust. 1 powołanej ustawy do stanu faktycznego sprawy. Nie ma bowiem podstaw faktycznych do podważenia, że na podstawie wskazanych opinii lekarskich, w tym opinii stwierdzającej podejrzenie wystąpienia objawów zaburzeń psychiatrycznych z kręgu schizofrenii, niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty. Powołana opinia lekarska nie została bowiem podważona. Podważenia jej nie można bowiem wyprowadzić z opinii czy zaświadczeń lekarzy neurologów oraz zaświadczenia o przebiegu stażu wystawionego przez lekarza psychiatrę. Oznacza to, że z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wynika zakwestionowanie, że w sprawie istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu.
Zarzut wyprowadzony z możliwości szykanowania skarżącego nie może obalić podejrzenia określonego rodzaju choroby. Obalenie tego podejrzenia ma zapewnić przeprowadzenie ustaleń przed powołaną komisją lekarską.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastosowanie przez sąd środka prawnego uchylenia decyzji jest ograniczone przesłanką: naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 61, art. 10 § 1, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, do uchwał samorządu lekarskiego, w tym do uchwał o powołaniu komisji, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie podważono ustaleń stanu faktycznego, a to oznacza, że nie wykazano wpływu tych naruszeń na ustalenie tego stanu. Należy podkreślić, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu odwoławczym, co wyklucza zasadność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W takim zakresie jak występuje przesłanka konieczności zapewnienia gwarancji ochrony życia i zdrowia ludzi, a taka przesłanka jest spełniona przy uzasadnionym podejrzeniu niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, nie jest zasadny zarzut naruszenia zastosowania rygory natychmiastowej wykonalności.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 2 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wprawdzie syntetyczne ale oddala istotę argumentacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.