Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 145/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę [...] S.K.A. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr VI/25/2015 w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na ww. uchwałę [...] S.K.A. w J. wniosła skargę, podnosząc że jest dzierżawcą działek nr [...],[...] i [...], obręb [...], położonych w miejscowości [...]. Celem umowy dzierżawy było umożliwienie spółce budowy gorzelni wraz z biogazownią. Tymczasem, zdaniem spółki, uchwała uniemożliwia realizację tego celu. Wprawdzie dzierżawione działki przeznaczono w planie na zabudowę produkcyjną, składy, magazyny i usługi (§ 17 pkt 1), co zasadniczo jest zgodne z jej planami inwestycyjnymi, jednakże w powołanym zapisie brakuje wyraźnego wskazania dopuszczalności budowy na tym terenie biogazowni, co uniemożliwia przyłączenie biogazowni do sieci elektroenergetycznej oraz powoduje całkowite uniemożliwienie uzyskania współfinansowania planowanej inwestycji ze środków Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 8d¹ ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) warunkiem przyłączenia biogazowni do sieci energetycznej jest wyraźne wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości budowy takiej inwestycji.
A zatem brak wyraźnego wskazania w miejscowym planie dopuszczalności budowy biogazowni na dzierżawionych działkach godzi nie tylko w interes prawny i faktyczny spółki, ale i w interes społeczny. Przy czym podniesiono, że gmina miała pełną świadomość co do planów skarżącej na przedmiotowych działkach.
W odpowiedzi na skargę gmina G. wyjaśniła, że zmiana planu dokonana zaskarżoną uchwałą została podjęta zgodnie z wnioskiem H.J., w którym wnosił o objęcie przedmiotowych działek działalnością produkcyjną, składów i usług komercyjnych oraz o pozostawienie w gestii konserwatora zabytków tylko budynku gorzelni i magazynu spirytusu, a nie całości terenu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że bez wątpienia interes prawny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych jego ustaleniami. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że ochrony własnego interesu prawnego w trybie wspomnianego przepisu może domagać się właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, ale nie jego dzierżawca. Wpływ ustaleń planu na prawo własności jest bowiem oczywisty. Z kolei interes dzierżawcy jest jedynie interesem faktycznym, rozumianym jako stan, w którym podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dzierżawca zgodnie z art. 693 § 1 k.c. nie ma wprost prawa do gruntu, ale posiada jedynie prawo do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy.
Oznacza to, że źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków. Nie jest to więc interes prawny, lecz interes o charakterze faktycznym.
Niemniej jednak Sąd powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. II OSK 522/10, według którego możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowaną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, iż w jego ocenie w sprawie oczywiste jest, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była poprzedzona wnioskiem właściciela przedmiotowych działek H.J. z dnia 8 czerwca 2010 r., w którym wnosił o objęcie ich działalnością produkcyjną, składów i usług komercyjnych. Taki też zapis zawiera § 5 uchwały (w skardze błędnie podano § 17), wskazując jako podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu 1 P/U zabudowę produkcyjną, składy, magazyny i usługi. Wcześniej umową z dnia 31 marca 2010 r. H.J. wraz z D.J. wydzierżawił je skarżącej spółce, w której wyżej wymieniony jest komplementariuszem.
Według § 2 tej umowy dzierżawca ma prawo do dokonywania inwestycji budowlanych. Nie wskazano w niej jednak konkretnych przedsięwzięć, co w ocenie Sądu prowadzi do wniosku o możliwości realizacji wszystkich dopuszczonych przez plan. W żadnym razie nie można stwierdzić, aby plan ograniczał możliwości inwestycyjne spółki. Zdaniem Sądu, trudno w tej sytuacji dopatrzeć się naruszenia interesu prawnego spółki tylko w tym, że nie wskazano w planie jednej, szczególnej inwestycji. Z tych względów na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca spółka, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż wyłącznie stosunek prawnorzeczowy do nieruchomości daje legitymację czynną do złożenia skargi na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dla istnienia legitymacji czynnej do złożenia skargi dostatecznym jest legitymowanie się stosunkiem obligacyjnym do nieruchomości objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe uchybienie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie przytoczonej wyżej podstawy kasacyjnej zmierzającą do wykazania, że skarżąca spółka, wbrew twierdzeniom Sądu, jako dzierżawca posiada legitymację do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Związanie granicami skargi o których mowa w § 1 art. 183 p.p.s.a. polega na tym, że jeżeli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia strony skarżącej wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę.
Powyższa uwaga została uczyniona, albowiem skarga kasacyjna skupiła się na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż wyłącznie stosunek prawnorzeczowy do nieruchomości daje legitymację czynną do złożenia skargi na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy dla istnienia legitymacji czynnej do złożenia skargi dostatecznym jest legitymowanie się stosunkiem obligacyjnym do nieruchomości objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Również uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że skarżącej spółce przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem przedmiotowa skarga została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a więc nie z powodu odmówienia skarżącej spółce jako dzierżawcy przedmiotowych działek legitymacji do skutecznego wystąpienia ze skargą na zaskarżoną uchwałę, ale z powodu tego, że zdaniem tego Sądu interes prawny spółki nie został naruszony. Wprawdzie w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji omawia kwestię przysługiwania dzierżawcy legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ostatecznie wskazując na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. II OSK 522/10, Sąd ten uznał, że interes prawny do złożenia skargi spółce przysługuje.
Nadto wyjaśnił, że jego zdaniem w żadnym razie nie można stwierdzić by plan ograniczał możliwości inwestycyjne spółki. A zatem zaskarżone postanowienie zapadło po zbadaniu przez Sąd pierwszej instancji kwestii naruszenia zakwestionowaną uchwałą interesu prawnego spółki.
Przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. daję podstawę do odrzucenia skargi wówczas, gdy sąd po zbadaniu interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., dojdzie do wniosku, że interes ten lub uprawnienie nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (patrz: postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16, npubl). Powyższe nie jest tożsame z niedopuszczalnością wniesienia skargi z przyczyn podmiotowych.
W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób opisany w podstawie kasacyjnej, albowiem ostatecznie Sąd ten uznał interes prawny spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Natomiast to czy Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że interes prawny spółki zaskarżoną uchwałą nie został naruszony, z uwagi na brak właściwej podstawy kasacyjnej musi pozostać poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem skoro podniesiony zarzut okazał się nieusprawiedliwiony, to na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.