Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Sz 879/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "[...]") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2007, nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta Białogard. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w I. instancji:
a) Burmistrz Białogardu decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] udzielił [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta Białogard. Jako miejsce składowania odpadów wskazano składowisko w Krzywopłotach, Gmina Karlino (ust.6 pkt 2 decyzji).
b) Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Burmistrz Białogardu odmówił [...] zmiany swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej transportu odpadów na składowisko w Krzywopłotach. Sposób zagospodarowania odpadów zgodnie z planem gospodarki odpadami dla Miasta Białogardu przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Miasta Białogard z dnia 24 maja 2005 r., nr XXX/282/05 jest nierozerwalnie związany ze składowiskiem odpadów w Krzywopłotach.
c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] czerwca 2007r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Burmistrza Białogardu z dnia [...] kwietnia 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Rada gminy ma obowiązek ustalić w drodze uchwały szczegółowe zasady i sposób usuwania odpadów komunalnych zarówno z nieruchomości prywatnych, jak i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art.4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Dz.U. nr 132, poz.622 ze zm., dalej "u.czyst.gm."). Burmistrz Białogardu określając wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o zezwolenie, miał na względzie interes publiczny Miasta Białogard, dla którego uchwalony został plan gospodarki odpadami wskazujący składowisko odpadów w Krzywopłotach jako miejsce, do którego odpady mają być przekazywane. Składowisko w Krzywopłotach wskazane jest również w wojewódzkim planie gospodarki odpadami czyli spełnia wymogi określone w art.7 ust.3a pkt 2 u.czyst.gm.
Organ ma prawo odmówić zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami (art.9 ust.1e pkt 3 u.czyst.gm.). Chybiony jest zarzutu naruszenia art.155 K.p.a., albowiem zmianie zezwolenia sprzeciwiają się przepisy szczególne tj. plan gospodarki odpadami dla Miasta Białogardu, regulamin utrzymania czystości i porządku dla Miasta Białogard oraz zarządzenia Burmistrza Białogardu.
- d) W skardze do sądu administracyjnego [...] zarzuciła organowi administracyjnemu naruszenie:
(1) § 2 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U.2006, nr 5, poz.33), (2) art.9 ust.2, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628, z późn. zm.), (3) art.7 ust.3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (4) art.143 Prawa ochrony środowiska — poprzez uznanie, iż prawidłowa i zgodna z prawem jest sytuacja, w której zawężono możliwość wywozu odpadów do jednego miejsca wskazanego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, (5) art.155 kpa poprzez odmowę zmiany decyzji w sytuacji, gdy za taką zmianą przemawia zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny.
Wskazanie tylko jednego miejsca, do którego odpady mają być przekazywane jest nieważne, albowiem w sposób rażący narusza wiele bezwzględnie obowiązujących przepisów, tj. art.9 ust.2, 3 i 4 ustawy o odpadach, art.7 ust.3a u.czyst.gm. i art.143 Prawa ochrony środowiska. Takie postępowanie organu wydającego zezwolenie może uniemożliwić prawidłową realizację zasad określonych w powyższych przepisach, a nadto prowadzi do praktyki monopolistycznej, dyskryminuje skarżącego przedsiębiorcę i narusza zasady równości podmiotów oraz konkurencyjności.
Zaistniały przesłanki wskazane w art.155 K.p.a. czyli słuszny interes strony oraz interes społeczny, przemawiające za wnioskowaną zmianą decyzji. Spółka wezwała Radę Miasta w Białogardzie do zmiany planu gospodarki odpadami dla Miasta Białogard w ten sposób, że wprowadzona zostanie możliwość wywożenia odpadów do wszystkich zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
Zdaniem skarżącej analogiczny pogląd wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 grudnia 2006r., II SA/Wr 546/06.
- 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Sz 879/07 oddalił powyższą skargę.
Przedmiotem postępowania przewidzianego w art.155 K.p.a. jest jedynie ustalenie przesłanek uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej i zakończenia postępowania decyzją o treści określonej tym przepisem. W tym trybie nie prowadzi się natomiast dalszego postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r., III SA 1207/95; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r., III SA 54/96).
Interes strony postępowania powinien być "słuszny" (art.155 K.p.a.) w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko przekonania, opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998r., I SA/Ka 1744/96, niepublikowany).
Chybione jest stanowisko organu, że zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne będące aktami normatywnymi organów samorządu terytorialnego. Artykuł 155 K.p.a. odsyła do przepisów rangi ustawowej. Stwierdzone uchybienie art.155 K.p.a. nie miało jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie mogło być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.
3. [...] w skardze kasacyjnej wniosła o zmianę wyroku i uchylenie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Białogardu z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.155 K.p.a. (zakwalifikowanego w skardze do prawa materialnego) poprzez jego niezastosowanie. Żadne przepisy rangi ustawowej nie sprzeciwiają się wnioskowanej przez stronę zmianie decyzji Burmistrza Miasta Białogard, więc organ ten powinien był wydać decyzję, o której mowa w art.155 K.p.a.
Sąd I. instancji nie wskazał dlaczego w sprawie nie może mieć zastosowanie art.155 K.p.a. Przedsiębiorcy powinni mieć możliwość wywożenia odpadów do wszystkich miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, uwzględnionych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Właśnie potrzeba takiej elastyczności w gospodarce odpadami przesądza o słuszności interesu strony, jak i interesu społecznego, o czym mowa w art.155 K.p.a.
Warunki odbioru odpadów przez składowisko w Krzywopłotach są zdecydowanie mniej korzystne od warunków oferowanych przez inne składowiska w Województwie Zachodniopomorskim. Dlatego zezwolenie na dostarczanie odpadów tylko do tego jednego składowiska dyskryminuje skarżącą Spółkę i narusza zasady równości podmiotów oraz konkurencyjności.
Rada Miasta w Białogardzie przychyliła się do wniosku Spółki o wprowadzenie zmiany w planie gospodarki odpadami dla Miasta Białogard uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Białogardu z dnia 24 maja 2005, nr XXX/285/05 w ten sposób, że wprowadzona zostanie możliwość wywożenia odpadów do wszystkich zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona.
A. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego (art.183 § 1 P.p.s.a.). Dlatego dla osiągnięcia przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zamierzonego efektu kluczowe znaczenie ma wskazanie takich podstaw kasacyjnych, które mieszczą się w zamkniętym katalogu art.174 P.p.s.a. oraz uzasadnienie tych zarzutów w zakresie określonym przez art.176 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a nie wcześniejsze decyzje organów administracyjnych. Dlatego do wymogów skargi kasacyjnej należy wykazanie uchybień, jakich dopuścił się Sąd I instancji (art.173 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika [...] nie spełnia powyższych wymogów i dlatego nie może być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono bowiem wyłącznie naruszenie art.155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a dodano jedynie ogólną tezę, że Sąd I. instancji nie wskazał dlaczego ten przepis nie może mieć zastosowanie w sprawie. Zarzutu tego nie powiązano jednak z konkretnymi częściami uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dlatego powyższy zarzut nie może być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.
B. Skarga kasacyjna nie wykazała, że prawidłowo zaliczyła art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego do prawa materialnego.
Można oczywiście dostrzec w tym przepisie modyfikację zasady trwałości decyzji, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania prawa materialnego. Nie zmienia to jednak proceduralnego charakteru instytucji "trwałości decyzji ostatecznych" oraz wyjątków od niej. Skarga kasacyjna nie odwołuje się do różnic dzielących "trwałość" decyzji – z jednej strony oraz "praw", jakie trwała decyzja tworzy dla strony – z drugiej strony. "Trwałość decyzji administracyjnej zawarowana zasadą ogólną art.16 § 1 K.p.a. nie powinna być utożsamiana z nabyciem praw z decyzji. Trwałość decyzji administracyjnej będzie najpełniejsza wtedy, gdy chociażby dla jednej ze stron postępowania powstają z niej prawa nabyte (...).ale sama jej trwałość jest fundamentalnym elementem regulacji proceduralnej, a nie prawem nabytym przez strony postępowania." (J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", wydanie 5., Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s.688). Art.155 K.p.a. reguluje możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, ale sam – nie wskazuje tych praw, ani obowiązków materialnoprawnych, które określa decyzja uchylana lub zmieniana.
Regułę tę podkreślił już Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pisząc, że przedmiotem postępowania przewidzianego w art.155 K.p.a. jest jedynie ustalenie przesłanek uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej i zakończenia postępowania decyzją o treści określonej tym przepisem. W tym trybie nie prowadzi się natomiast dalszego postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Dla takiego rozstrzygnięcia nie znajdziemy w art.155 K.p.a. regulacji materialnoprawnej.
Przepis ten jest więc jednym z wielu przykładów realizacji funkcjonalnego podporządkowania regulacji proceduralnej — wartościom i potrzebom prawa materialnego, ale bez utożsamiania tych dwóch części prawa administracyjnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że art.155 K.p.a. nie może pełnić roli materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 1 P.p.s.a.
C. Oparcie skargi kasacyjnej na powyższym zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu procedury administracyjnej (art.155 K.p.a.) nie spełnia również wymogu art.174 pkt 2 P.p.s.a.
"Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej." (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05; podobnie B.Gruszczyński "Środki odwoławcze", Warszawa 2003, s.75). Jest to jednak stanowisko odosobnione, odmienne od konsekwentnie przestrzeganej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznającego, że "postępowaniem", o którym mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a. jest "postępowanie sądowoadministracyjne" (por. przykładowo wyroki NSA z 15 stycznia 2009 r., II FSK 1451/07, z 6 stycznia 2009 r., II GSK 601/08 czy też — z 12 grudnia 2007 r., I OSK 306/07).
Skoro wiec przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Sz 879/07, to podstawy i zarzuty owej skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] powinny dotyczyć tego właśnie wyroku Sądu I instancji i ewentualnych naruszeń przezeń procedury sądowoadministracyjnej. "Powoływanie się na naruszenie przepisów postępowania (art.174 pkt 2 P.p.s.a.) z zasady nie może być uznane za skuteczne, jeżeli nie jest połączone z powołaniem się na naruszenie przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym" (wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., 200 r., I GSK 2216/06).
Skarga kasacyjna wniesiona przez [...] w żadnym miejscu nie wskazuje przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie wykazuje naruszenia tej regulacji.
D. Żądanie skargi kasacyjnej zmiany przez NSA zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz uchylenia decyzji SKO z dnia 25 czerwca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Białogardu z dnia 27 kwietnia 2007 r. przy równoczesnym oparciu tej skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu procedury administracyjnej (art.155 K.p.a.), mylnie zaliczonego do prawa materialnego nie może być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro strona (a) zarzuca Sądowi naruszenie procedury administracyjnej przez jej nieprawidłową interpretację, to skarga kasacyjna powinna była ten zarzut powiązać z (b) zarzutem (nieobecnym w skardze kasacyjnej) takiego naruszenia konkretnego, wyraźnie nazwanego w skardze kasacyjnej przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowania oraz (c) wywodem wykazującym że naruszenie wspomnianego przepisu procedury sądowoadministracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej, to tym bardziej nie mógł uwzględnić żądania uchylenia w trybie art.188 P.p.s.a. zaskarżonej decyzji.
E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).