Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z 22 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi A. z siedzibą we W. oraz Stowarzyszenia B. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Alei Wielkiej Wyspy we Wrocławiu".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 31 lipca 2013 r. Prezydent Wrocławia ustalił na rzecz inwestora – Gminy Wrocław – środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Alei Wielkiej Wyspy we Wrocławiu". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 60, 7, 34, 61, 68, 79 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

Do udziału w postępowaniu zostały dopuszczone organizacje ekologiczne – Stowarzyszenie B. oraz Stowarzyszenie A. W ocenie organu I instancji, zapewniony został udział społeczeństwa w postępowaniu. Po uzyskaniu stosownych opinii przystąpiono do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Złożony przez inwestora "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia. Budowa Alei Wielkiej Wyspy we Wrocławiu" z listopada 2012 r. podlegał licznym uzupełnieniom. W ocenie organu I instancji, raport stanowi spójną i logiczną całość oraz został wykonany zgodnie z ustawą. Cele planowanej inwestycji opisane w raporcie są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, czyli połączenie węzła Obwodnicy Śródmiejskiej na ul. Krakowskiej z ul. A. Mickiewicza oraz doprowadzenie ruchu z kierunku południowego do zespołów urbanistycznych usytuowanych na Wielkiej Wyspie jako alternatywy dla jedynego w chwili obecnej dojazdu od strony mostu Grunwaldzkiego.

Dokonano analizy Raportu w zakresie proponowanych wariantów, oddziaływania na obiekty i obszary zabytkowe, a przede wszystkim na środowisko, w tym odnośnie natężeń i perspektywicznego przyrostu ruchu, poziomów emisji spalin i hałasu. W decyzji uwzględniono znaczenie zlokalizowania inwestycji w granicach Szczytnickiego Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego i w pobliżu strefy buforowej dla obiektu Hala Stulecia we Wrocławiu oraz omówiono wpływ na zabytkowy Park Szczytnicki i inne obiekty lub obszary wpisane na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.

Zdaniem organu I instancji, raport odnosi się do wszystkich elementów wskazanych w postanowieniu Prezydenta Wrocławia z [...] kwietnia 2012 r. Warunki określone w decyzji zostały sformułowane ponadto w oparciu o stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (odpowiednio postanowienie uzgadniające z 8 marca 2013 r. i postanowienie opiniujące z 21 marca 2013 r.).

Odwołania od powyższej decyzji wniosły oba biorące udział w postępowaniu Stowarzyszenia.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przebieg dotychczasowego postępowania i treść zarzutów zawartych w odwołaniach oraz liczne wnioski dowodowe stowarzyszeń, w tym dołączone opinie oceniające raport.

Organ odwoławczy wskazał na podstawowe znaczenie dowodu z raportu, którego kwestionowanie przez stronę wymaga przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie przedłożyli takich kontrdowodów, bowiem opinie sporządzone zostały przez członków rady naukowej związanych z tymi organizacjami społecznymi. Opinie te zostały ocenione przez organ według zasady swobodnej oceny dowodów.

W pierwszej kwestii organ omówił przepisy zaliczające inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według stowarzyszeń, inwestor po nieuzyskaniu zgody na przedsięwzięcie pn. Budowa Mostu Wschodniego we Wrocławiu dokonał jedynie zmiany klasy drogi i sposobu podziału zachowanej szerokości drogi, co nie oznacza zmiany istotnej i nadal będzie możliwy powrót do niedozwolonej koncepcji, czyli budowy przedłużenia Obwodnicy. Realizowane ma być "tymczasowe domknięcie obwodnicy" i w przyszłości może być przekształcone (przebudowane) na dalszy ciąg obwodnicy. Według organu z samej treści zarzutu wynika, że w ocenie stowarzyszeń oceniane przedsięwzięcie nie posiada parametrów obwodnicy. Organ dokonał szczegółowego porównania obu przedsięwzięć.

W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez stowarzyszenia parametry planowanego przedsięwzięcia będą istotne na etapie pozwolenia na realizację inwestycji, nie mają zaś znaczenia obecnie. Porównanie wykazało znaczące ograniczenie rozmiaru inwestycji (rezygnacja z dwóch pasów ruchu i budowy mostu itp.). Fakt, że planowana droga ma swój początek na istniejącym węźle ul. Krakowskiej i ul. Armii Krajowej nie oznacza, że może być traktowana jako kontynuacja Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia. Organ szczegółowo omówił ustalenia Studium dotyczące układu tras promienistych i obwodnic. Obwodnica Śródmiejska biegnie od ul. Krakowskiej alejami Armii Krajowej, Wiśniową, gen. J. Hallera. Studium tworzy rezerwę perspektywistyczną dla nowej przeprawy mostowej, nie będącą częścią układu obwodowego Wrocławia. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw do stwierdzenia "powiązania technologicznego" Obwodnicy i Alei Wielkiej Wyspy.

Jest to jedynie normalne w mieście powiązanie komunikacyjne. Nie nastąpiło sztuczne dzielenie przedsięwzięć (tzw. salami slicing). Kwalifikacja przedsięwzięcia uzależniona jest od charakterystyki przedsięwzięcia, ocenianej przez organ m.in. według § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia, a nie według kryteriów pozaprawnych i domniemań wynikających z artykułów prasowych.

W części uzasadnienia dotyczącej wariantowania organ przedstawił znaczenie art. 66 ust. 1 pkt 4, 5, 6 i 7 ustawy środowiskowej oraz wskazał na warianty lokalizacyjne. Według stowarzyszeń, powinien zostać wybrany wariant nr 5 omijający Wielką Wyspę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że trasa tego wariantu przebiega przez obszary Natura 2000, teren korytarzy ekologicznych i tereny zielone. Najmniej ingerujący w środowisko przyrodnicze jest wariant nr 1 (proponowany przez inwestora). Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia prawidłowości tego elementu raportu. Racjonalnym wariantem alternatywnym jest jedynie wariant nr 3. Zmodyfikowany w postępowaniu odwoławczym wariant nr 5 (tzw. Trasa Opatowicka) nadal przebiega przez obszar Natura 2000, a także omija Wielką Wyspę lub nie zakłada jej skomunikowania z południową częścią miasta, co stanowi istotę przedsięwzięcia. Ocenie podlega wniosek inwestora, nie zaś warianty proponowane przez inne strony. W ocenie organu odwoławczego, nie było podstaw do stosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto, wbrew zarzutom raport zawiera również opis tzw. wariantu zerowego.

Analizując natężenie ruchu samochodowego organ przytoczył zawarte w raporcie ustalenia wskazujące na przejęcie przez analizowaną drogę znacznego udziału z aktualnych dróg dojazdowych. W ocenie organu odwoławczego, stowarzyszenia bezpodstawnie kwestionowały zawarte w raporcie prognozy ruchu. Zarzuty stowarzyszeń opierają się na błędnym założeniu, że projektowana aleja miała przejąć funkcję obwodnicy oraz zostały one sformułowane w oparciu o opinie przestarzałe lub nie odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu, opinie te zostały wykorzystane w sposób nierzetelny.

Odnosząc się do kwestii ochrony przed hałasem organ wskazał, że raport dowodzi możliwości dotrzymania standardów akustycznych środowiska przy zastosowaniu odpowiednich rozwiązań (ograniczenie ruchu ciężkiego, zastosowanie warstw modyfikowanych gumą, ew. ekrany akustyczne), które przewidziano w decyzji środowiskowej. Organ omówił szczegółowo treść raportu w tym zakresie i nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Niezależnie od tego w decyzji przewidziano obowiązek pomiarów porealizacyjnych. Dotyczące tej kwestii zarzuty skarżących organ, po ich szczegółowym rozważeniu, uznał za bezzasadne.

Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne i również nie znalazł podstaw do podważenia mocy dowodowej raportu oraz uwzględnienia zarzutów odwołań. W konkluzji rozważań organ przytoczył opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego (postanowienie opiniujące z 21 marca 2013 r.), że "podczas eksploatacji obiektu nie będzie przekroczenia norm emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza".

Odnosząc się do oddziaływania związanego z istnieniem pomnika historii "Wrocław – Hala Stulecia" (rozporządzenie Prezydenta RP z 13 kwietnia 2005 r. Dz.U. Nr 64, poz. 570), stanowiącego zabytek wpisany na listę zabytków oraz obiekt wpisany na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO (Konwencja z 16 listopada 1972 r. Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190 i 191) organ najpierw omówił ustalenia wynikające z raportu, uznając je za prawidłowe. Projektowana trasa przebiega przy granicy strefy buforowej Hali. Organ przytoczył stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, że z punktu widzenia ochrony obiektu został wybrany najkorzystniejszy wariant nr 1. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawne zarzuty skarżących, że przedsięwzięcie prowadziło do naruszenia chronionego obszaru. Organ odwoławczy uzasadnił ponadto brak potrzeby oczekiwania na stanowisko Komitetu UNESCO w tej kwestii. Organ podkreślił, że podobnie jak w przypadku zarzutów dotyczących innych szczegółowych kwestii, także i tutaj stowarzyszenia przyjmują niezgodne z rzeczywistością założenie, że przedsięwzięcie nie polega na budowie dwupasmowej drogi o charakterze międzydzielnicowym, lecz stanowi element Obwodnicy Śródmiejskiej Wrocławia, która następnie zostanie przedłużona przez al. Paderewskiego (po tzw. rezerwie perspektywicznej) do kolejnej przeprawy mostowej.

Planowane przedsięwzięcie nie obejmuje skrzyżowania al. Paderewskiego z al. Różyckiego, ani samej al. Różyckiego. Kończy się jedynie skrzyżowaniem z al. Mickiewicza, która w części stanowi granicę strefy buforowej obiektu UNESCO.

W zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ przedstawił część raportu dotyczącą ochrony obszarów Natura 2000 i innych objętych ochroną przyrody. W ocenie organu odwoławczego, szczególne znaczenie ma ochrona nietoperzy. W decyzji środowiskowej uwzględniono wszystkie przewidziane w raporcie propozycje minimalizujące wpływ przedsięwzięcia na te obszary i obiekty. Zarzuty stowarzyszeń związane z treścią dołączonych przy odwołaniach opinii również i w tym zakresie nie podważyły mocy dowodowej raportu. Raportu nie można utożsamiać z prowadzeniem monitoringu (art. 112 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Dz.U. z 2013 r., poz. 627). Nie było także podstaw do oceny oddziaływania na obszary Natura 2000. Istotne w omawianym zakresie było ponadto stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu uzgadniającym. Organ odwoławczy podkreślił, że w ramach zasady zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury.

Odnośnie oddziaływania na środowisko wodne organ odwoławczy omówił problematykę prawną na podstawie art. 38 b ustawy – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) oraz art. 114 tej ustawy w nawiązaniu do art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej. Organ uwzględnił ustalenia planu gospodarki wodami, nie mógł zaś oceniać naruszenia przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej bądź orzekać na jej podstawie. Raport opracowano w oparciu m.in. o Plan gospodarowania wodami dorzecza Odry (M.P. z 2011 r. Nr 40, poz. 451). Organ omówił także szczegółowo obowiązujące w tym zakresie unormowania unijne i krajowe. Podkreślił ocenę zawartą w raporcie, że inwestycja nie pogorszy aktualnego stanu jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych ani nie stwarza ryzyka nieosiągnięcia określonych dla nich celów środowiskowych. Zarzuty odwołań po obszernej analizie uznane zostały za nieuzasadnione. Organ zwrócił uwagę na odpowiednie obowiązki zawarte w decyzji środowiskowej.

Organ odwoławczy omówił kwestie dotyczące przebudowy urządzeń melioracyjnych i sieci drenażowej. W ocenie organu, wbrew zarzutom odwołań raport zawiera opis sieci hydrograficznej. Zarzuty dotyczące konsekwencji przedsięwzięcia dla Parku Szczytnickiego były nieumotywowane, podczas gdy kwestie te wyjaśnia raport w sposób wyczerpujący i niebudzący zastrzeżeń. Zdaniem organu, zarzut dotyczący wad raportu w zakresie opisu działań skumulowanych, długoterminowych i pośrednich (art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy) był również bezzasadny. Organ omówił fragment raportu dotyczący tego wymogu.

Ponadto organ przedstawił liczne zarzuty bazujące na przekonaniu stowarzyszeń, że wnioskowane planowane przedsięwzięcie nie powinno mieć znaczenia, zaś oceniane być powinno przedsięwzięcie domniemane przez skarżących jako rzeczywiste, tj. realizacja obwodnicy. Organ po raz kolejny wskazał, że jego zadaniem jest ocena zamiaru inwestora opisanego w materiale sprawy, nie zaś przypuszczeń skarżących, że jest to zamiar nieprawdziwy. Nie było więc podstaw do stosowania art. 66 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Zastosowanie miał natomiast art. 62 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1b, art. 66 ust. 1 pkt 3 i 7 d tej ustawy. Organ podkreślił, że decyzja środowiskowa nie jest formą ochrony zabytków, natomiast raport i decyzja regulowały zagadnienie wibracji.

W ocenie organu odwoławczego, nie było podstaw, żeby domagać się od inwestora oceny oddziaływania wariantów na krajobraz. Budowę ekranów akustycznych przewidziano jako ewentualną. Za bezpodstawny organ uznał postulat rozszerzenia ochrony przysługującej Hali Stulecia na cały obszar Wyspy.

Organ omówił fragmenty raportu odnoszące się do ochrony krajobrazu. W ocenie organu odwoławczego, bezzasadne były zarzuty odwołań opierające się na opracowaniach dotyczących doliny Rospudy, ponieważ drogi i mosty nie stanowią elementu obcego na terenie miasta. Następnie organ omówił zagadnienie ochrony obszaru Szczytnickiego Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego, analizując art. 43 i art. 45 ustawy o ochronie przyrody. W postanowieniu uzgadniającym podkreślono, że inwestycja będzie miała nieznaczny wpływ na przyrodę i krajobraz Zespołu.

W ocenie organu odwoławczego, nie było podstawy do domagania się od inwestora analizy skutków przedsięwzięcia nieistotnych dla środowiska, jak np. wartość nieruchomości. Raport zawiera odpowiednią ocenę oddziaływania na budynki oraz inne obiekty ważne historycznie i kulturowo. Zdaniem organu, wystarczające było wskazanie w raporcie oddziaływania wybranego przez wnioskodawcę wariantu na krajobraz i dobra materialne. Ponadto pominięcie w raporcie kwestii ruchów masowych ziemi nie było uchybieniem w świetle art. 66 ust. 1 pkt 7b ustawy środowiskowej, ponieważ na terenie Wrocławia nie występują miejsca predysponowane do wystąpienia ruchów masowych ziemi.

Za bezzasadne uznał organ odwoławczy zastrzeżenia dotyczące zastosowanych środków minimalizujących i kompensujących. Organ szczegółowo omówił to zagadnienie w nawiązaniu do treści raportu i decyzji. Zdaniem organu, bezpodstawny był ponadto zarzut braku precyzyjnego sformułowania obowiązków inwestora w decyzji. Zarzut pominięcia warunku pkt I. 9 postanowienia uzgadniającego (zabezpieczenie przed pyleniem podczas realizacji inwestycji) był bezzasadny wobec brzmienia pkt II. A. 15 decyzji oraz art. 61 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137).

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie uwzględniając wniosków dowodowych skarżących z przesłuchania świadków i artykułów prasowych na temat powiązań technologicznych planowanego przedsięwzięcia i obwodnicy. Dowody te nie mogły podważyć treści wniosku inwestora. Wszelkie dowody dołączone przez skarżących, również te pominięte w I instancji zostały rozważone przez organ odwoławczy, co jednak nie uzasadniało uchylenia decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie stanowiło uchybienia wobec niewystąpienia ustawowych celów rozprawy i braku zainteresowania stron. Pominięcie umieszczenia powiadomienia z art. 10 k.p.a. na tablicy ogłoszeń Rady Osiedla Przedmieście Oławskie nie miało znaczenia dla stowarzyszeń. Organ wielokrotnie powiadamiał strony o uprawnieniach procesowych, z czego nie skorzystała żadna ze stron.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do podważenia mocy dowodowej raportu lub zakwestionowania poprawności czynności procesowych organu I instancji, zaś zarzuty zawarte w odwołaniach okazały się nieuzasadnione. Organ odwoławczy podkreślił także, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na środowisko w sposób niedozwolony.

Stowarzyszenia wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skarżących stanowią powtórzenie zarzutów omówionych szczegółowo przez organ w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty te zostały w sposób drobiazgowy przedstawione przez organ odwoławczy łącznie z wszechstronnym rozważeniem materiału przedstawionego przez stowarzyszenia dla ich poparcia oraz powołaniem materiału normatywnego. Następnie organ w obszernej argumentacji wykazał bezpodstawność tych wszystkich zarzutów oraz szerzej, prawidłowość decyzji I instancji. W ocenie Sądu I instancji, stowarzyszenia w skargach pominęły całkowicie argumentację organu odwołąwczego. Skargi nie są skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji, ale ponownie objaśniają stanowisko własne stowarzyszeń. Zdaniem Sądu I instancji, w skargach operuje się stanem faktycznym i prawnym tworzonym przez stowarzyszenia w oderwaniu od materiału procesowego sprawy.

Sąd I instancji uznał przedstawioną w decyzji argumentację organu za prawidłową. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie obejmowało weryfikację raportu, uzyskanie opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa. Zdaniem Sądu I instancji, zadania te zostały przez organy prawidłowo zrealizowane. Jak trafnie wskazał organ, istnieją ograniczone procesowo możliwości kwestionowania przez strony treści raportu w postępowaniu administracyjnym oraz dokonania jego oceny w postępowaniu sądowym. Pomijając przy zaskarżaniu treść zaskarżonej decyzji skarżący nie wykorzystali zawartych w niej pouczeń na ten temat i nie wykorzystali tych możliwości. Opracowany raport spełnia wszelkie wymagania ustawowe (wynikające w szczególności z art. 66 ustawy środowiskowej) i nie podlegał merytorycznej ocenie Sądu, zaś zarzuty skarżących z tym związane należało uznać za bezzasadne.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty stowarzyszeń dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia wynikają z założenia, że ulice miejskie nie powinny mieć styczności z obwodnicą miasta, gdyż wówczas będą stanowiły jej składnik. Jednak zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skarżących można ocenić jako bezzasadne, ponieważ nie dotyczą konkretnej sprawy administracyjnej, w której zostały wydane decyzje.

Sąd I instancji wyjaśnił, że treść decyzji środowiskowej kształtowana jest przede wszystkim w oparciu o warunki zawarte w postanowieniach uzgadniającym i opiniującym. Sąd I instancji odwołał się do wywodów zaskarżonej decyzji odnośnie braku niezgodności pomiędzy postanowieniem uzgadniającym a decyzją środowiskową. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja zawiera wszelkie wymagane ustawowo elementy prawidłowo skonkretyzowane w nawiązaniu do materiału sprawy.

Sąd I instancji podkreślił, że nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy rozważył nawet dodatkowo dowody pominięte przez organ I instancji oraz trafnie ocenił jako uzasadnione nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących na okoliczności nieistotne w sprawie. Dołączone przez skarżących opinie nie miały charakteru dowodowego ekspertyz, zaś wynikające z nich zarzuty zostały przez organ wszechstronnie rozważone. Brak uznania mocy dowodowych opinii i nieprzyjęcie ich za podstawę ustaleń, nie oznacza pominięcia opinii, o ile ocena organu została należycie uzasadniona, co miało miejsce w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec braku możliwości pogodzenia interesów stron, przy uwzględnieniu braku zainteresowania sprawą "rzeczywistych stron" oraz po nieuwzględnieniu wniosków o przesłuchanie świadków i stwierdzeniu braku potrzeby dopuszczenia biegłych, nie wystąpiły ustawowe przesłanki do przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że kwestia zapewnienia skarżącym gwarancji procesowych obrony została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Drobne pominięcie jednej z licznych form informowania społeczeństwa w jednym przypadku, nie stanowiło istotnego naruszenia ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że nie prowadzi postępowania dowodowego, zaś dla ewentualnego wyjaśnienia wątpliwości co do okoliczności mogących wywołać uwzględnienie skargi może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Skarżący nie złożyli tego rodzaju dowodów.

W ocenie Sądu I instancji, skargi zawierały jedynie pozornie odniesienia do treści zaskarżonej decyzji, a w rzeczywistości ponownie referowały treść tzw. opinii oraz dokumentacji innej sprawy (sprawa budowy obwodnicy). Zarzuty formułowane zaś były przez gołosłowną krytykę ustaleń organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie A. z siedzibą we W. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na akceptacji błędnego stanowiska organu o prawidłowości sporządzenia raportu, podczas gdy jego treść nie spełniała wymogów ustawowych. W ocenie skarżącego stowarzyszenia raport zawierał istotne uchybienia w zakresie:

1. - oddziaływania przedsięwzięcia na dobra materialne,
2. - wyczerpującej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na zabytki,
3. - przedstawienia propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru,
4. - ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne poprzez wskazanie nieprawdziwych i wadliwych analiz dotyczących badania pyłów NOx, WWA oraz innych zanieczyszczeń powietrza,
5. - analizy rozkładu i natężenia ruchu oraz potoków ruchu samochodowego, która została oparta na błędnych i wzajemnie wykluczających się założeniach,
6. - oddziaływania akustycznego, tj. przeprowadzenia badań hałasu jedynie na części trasy, wzdłuż której przebiegać ma planowana droga, z pominięciem pozostałego jej odcinka,
7. - oddziaływania na środowisko wodne poprzez niezgodność prognoz w tym zakresie z założeniami dyrektywy wodnej,
8. - uznania, że w sprawie miał miejsce dostateczny opis wszystkich wariantów planowanego przedsięwzięcia wymaganych przez prawo,
9. - opisu skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej),
10. - wzajemnego oddziaływania elementów środowiska, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a–d ustawy środowiskowej.

W ocenie stowarzyszenia doprowadziło to do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Po drugie, art. 5 ust. 2 tiret 2–4 w związku z art. 4 dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. przez uznanie, że w sprawie został wypełniony wymóg określenia szczegółowych ustaleń w odniesieniu do informacji i konsultacji dotyczących planowanego przedsięwzięcia.

Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., jak również art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Po drugie, art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ nie naruszył art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poczynienie ustaleń i dokonanie oceny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

Po trzecie, art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ przeprowadzając postępowanie dowodowe wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Po czwarte, art. 10 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu.

Po piąte, art. 9 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po szóste, art. 89 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ nie był zobligowany do przeprowadzenia rozprawy, pomimo że z zaistniałych w sprawie okoliczności wynikał obowiązek jej przeprowadzenia.

Po siódme, art. 7 k.p.a. w związku z art. art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ prowadził postępowanie z poszanowaniem zasady praworządności, a także z urzędu lub na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przy tym miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Po ósme, art. 8 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ przeprowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Po dziewiąte, art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ nie naruszył tego przepisu przez brak uzgodnienia przed wydaniem decyzji środowiskowej warunków realizacji przedsięwzięcia z pkt. 1.9 postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 8 marca 2013 r., tj.: obowiązku zabezpieczenia sypkich materiałów przed pyleniem i prowadzenia ich transportu w opakowaniach pojazdami do tego przystosowanymi.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku z 22 września 2014 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a także zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że jeżeli jednocześnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie zarzuty kasacyjne. W tej sprawie Sąd I instancji nie naruszył jednak przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 p.p.s.a." w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 89 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z powodu nieprawidłowego przeprowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania wyjaśniającego. Na wstępie należy zaznaczyć, że błędnie powołano w skardze kasacyjnej przepis "art. 145 § 1 p.p.s.a.", ponieważ art. 145 § 1 dzieli się na punkty, a pkt 1 tego przepisu także na podpunkty będące jego jednostkami redakcyjnymi.

Ponadto brak jest w tym zakresie prawidłowego uzasadnienia faktycznego podnoszonych wyżej zarzutów, a w szczególności w świetle ustaleń wynikających z przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Należy podkreślić, że raport był poddany ocenie prawnej i faktycznej przez właściwe organy, a następnie poddany prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Z kolei brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. jak i w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż nie zostały naruszone konstytucyjne zasady praworządności jak i demokratycznego państwa prawnego. Wynika to z tego, że Sąd I instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, zasadnie stwierdził, że zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów został prawidłowo ustalony stan faktyczny w tej sprawie, w którym następnie zastosowano odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Ponadto Sąd I instancji nie naruszył także art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., ponieważ nie przeprowadzał nawet uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, o którym stanowi przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak także było w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, co Sąd I instancji również zasadnie stwierdził, przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której stanowi przepis art. 89 k.p.a. Z kolei powiadomienie z dnia 22 maja 2013 r. nie odnosiło się do zakończenia postępowania tylko do poinformowania społeczeństwa o wpłynięciu do właściwego organu I Instancji uwag i wniosków w ramach tego postępowania środowiskowego oraz wskazaniem, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostanie podana informacja w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski, zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w tym postępowaniu, zgodnie z art. 37 ustawy środowiskowej.

Ponadto powiadomienie zostało także wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Rady Osiedla Przedmieście Oławskie, na tablicach pozostałych Rad Osiedla na obszarze planowanego przedsięwzięcia oraz na stronie BIP Urzędu Miejskiego Wrocławia, a także na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego Wrocławia Plan Nowy Targ 1–8 oraz w Wydziale Środowiska i Rolnictwa przy ul. Bogusławskiego 8 we Wrocławiu. Natomiast, co należy podkreślić, to właśnie organ I instancji rozpatrzył i odniósł się do wszystkich zgłoszonych uwag i wniosków, udzielając odpowiedzi w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2013 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia (od s. 24 decyzji). Ponadto w skardze kasacyjnej nie podniesiono nawet naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 37 ustawy środowiskowej z powodu jego niewłaściwego zastosowania lub błędnej wykładni.

Należy również podnieść, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy środowiskowej oraz w związku z "art. 145 § 1 p.p.s.a." z tego powodu, że właściwy organ mógł naruszyć powyższe przepisy z powodu nieuwzględnienia przed wydaniem decyzji środowiskowej w pkt I.9 przedmiotowego obowiązku zawartego w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 8 marca 2013 r. Dotyczyło ono obowiązku zabezpieczenia sypkich materiałów przed pyleniem i prowadzenia ich transportu w opakowaniach, tylko samochodami do tego przystosowanymi. Wynika to z tego, że powyższe uzgodnienie zostało w istocie uwzględnione w pkt II.A.15 osnowy decyzji środowiskowej wydanej przez organ I instancji jak i co należy podkreślić jest to również obowiązek ustawowy w rozumieniu art. 61 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Po drugie, przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy należy stwierdzić, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy są także niezasadne biorąc pod uwagę również ich lakoniczne uzasadnienie. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej z powodu jego błędnej wykładni, a także takiego "zastosowania", które polegało na akceptacji stanowiska o prawidłowym sporządzeniu raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko.

Trzeba bowiem podkreślić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez Autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd, stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższe przesłanki nie zostały jednak spełnione w skardze kasacyjnej, zaś sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego z wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., który co podniesiono wyżej nie wystąpił w tej sprawie.

W szczególności należy także podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu tzw. wariant zerowy nie jest jednym z trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, o którym stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, stąd jest unormowany w art. 66 ust. 1 pkt 4, lecz oczywiście nie jako wariant realizacji przedsięwzięcia. Ponadto zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. a–d ustawy środowiskowej, wbrew zarzutowi kasacyjnemu raport zawiera uzasadnienie wybranego wariantu i w jego ramach zawiera ocenę oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, a także dobra materialne i zabytki – w tym Halę Stulecia – jak i wzajemne oddziaływanie elementów środowiska, przy czym stanowi o tym, przepis art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. e ustawy środowiskowej nie wymieniony nawet w skardze kasacyjnej (dowód: rozdział 2.8 strona 41–44, rozdział 4.5, strona 87–93, rozdziału 8.8, strona 168–172 oraz załącznik nr 24 do raportu).

Należy również podkreślić, że raport zawiera analizę jeszcze dodatkowo dwóch racjonalnych wariantów alternatywnych (nr 2 i nr 4), a nawet wariantu przebiegu tego przedsięwzięcia proponowanego przez skarżącego (wariant nr 5) (dowód: załącznik nr 1,2 i 3 do raportu i pkt 5 i 6, strona 103–129 raportu, a także rozdział 10.3 str. 185 raportu).

Ponadto analiza zawarta w raporcie oddziaływania danego przedsięwzięcia na elementy środowiska takie jak wody i powietrze, środowisko przyrodnicze, a także oddziaływania w postaci hałasu na środowisko, w świetle dyspozycji unormowania z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej nie została podważona w skardze kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 p.p.s.a." Ponadto należy zaznaczyć, że nie został prawidłowo powołany w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarówno przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Po trzecie, trzeba także podkreślić, że nieprawidłowo jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 5 ust. 2 tiret 2–4 w związku z art. 4 Dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. z powodu przyjęcia stanowiska, że w sprawie został spełniony wymóg określenia szczegółowych ustaleń w odniesieniu do informacji i konsultacji dotyczących danego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że w przypadku dyrektywy jej implementacja następuje do prawa polskiego w formie odpowiednich przepisów ustawowych, zaś w tym zakresie brak jest zarzutu dotyczącego ewentualnej błędnej jej implementacji. Jest to o tyle istotne, że dyrektywa nie wywołuje tzw. bezpośredniego skutku w prawie krajowym tak jak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady.

Dlatego też tylko ewentualna błędna jej implementacja, połączona z naruszeniem z tego powodu interesu prawnego pozwala sformułować w tym zakresie zarzut kasacyjny, podnosząc jednocześnie zarzut w niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania danego przepisu, co w tej sprawie nie nastąpiło. Ponadto należy podkreślić, że już od dnia 17 lutego 2012 r. obowiązuje dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2017/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1), która uchyliła poprzednio obowiązującą w tym zakresie dyrektywę Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r.

Należy także zaznaczyć, że w tej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest postępowanie dotyczące oddziaływania na środowisko tylko danego przedsięwzięcia, a nie ocena stanu środowiska we Wrocławiu, jak i brak jest w tym zakresie instytucji actio popularis czyli skargi powszechnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i wyroku.