Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 października 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 394/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z 3 lutego 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu na rzecz [...] S.A. w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego systemu GSM-R na linii kolejowej nr [...], na działce nr [...], obr. [...], gm. [...].
Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r., mając na uwadze art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji wyżej opisanej inwestycji celu publicznego zlokalizowanej na terenach zamkniętych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek odwołania inwestora [...] S.A. w W., postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. i pozytywnie uzgodniło projekt decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...].
Skargę na to postanowienie wywiodła Gmina [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...]. Zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, a ponadto art. 7 k.p.a., skarżąca stwierdziła, że jest zarządcą drogi gminnej (składającej się z działek nr [...] i [...]), bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, na którą to drogę planowana inwestycja, z uwagi na wysokość obiektu 51 m, będzie oddziaływała.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Gmina [...], z uwagi na fakt, że nie może wnieść, w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postępowaniu uzgodnieniowym skutecznego zażalenia na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej, nie jest też legitymowana do złożenia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie organu odwoławczego, wydane na skutek wniesionego przez inwestora zażalenia, pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 28 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do przyznania Gmina [...] przymiotu strony w prowadzonym przez organ postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała ponadto na art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziła, że swój interes w skarżeniu postanowienia upatruje w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących jej własność nr [...] i nr [...] z terenem inwestycji, co ma swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego dotyczących prawa własności, tj. art. 140 i art. 144 k.c. Brak "ustaleń na tym etapie postępowania odnośnie oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie oraz mając na uwadze zasięg oddziaływania inwestycji w przestrzeń działki nr ew. [...] a także szczególne położenie działki nr [...], będącej własnością skarżącej, która z 3 stron sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji", oznacza, zdaniem skarżącej, że należy ją uznać za stronę przedmiotowego postępowania. "(D)la uznania za stronę wystarczy jedynie sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości".
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. w W. wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż postanowienie Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skarga Gminy [...] podlegała bowiem odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.), gdyż podmiot ten nie był legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którym uchylono postanowienie Wójta Gminy [...] i pozytywnie uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.
Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu.
Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".
W tym kontekście, na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżąca Gmina [...], pomimo stwierdzenia zawartego w skardze kasacyjnej o występowaniu w roli "właściciela" działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a precyzyjniej zarządcy drogi gminnej, nie była legitymowana do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którym uchylono postanowienie Wójta Gminy [...] i pozytywnie uzgodniono projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sprawie Wójtowi Gminy [...] powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, jako organu opiniującego projekt decyzji lokalizacyjnej, co spowodowało, że Gmina [...] nie może być stroną tego postępowania, nawet wówczas, gdy jest właścicielem (zarządcą) nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.
Nadto w skardze nie wskazano żadnych szczególnych okoliczności, które z uwagi na przysługujący Gminie [...] tytuł prawny do sąsiednich nieruchomości przemawiałyby na rzecz przyznania jej ochrony przed sądem administracyjnym.
W tej sytuacji zasadne okazało się odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., jako wniesionej przez podmiot do tego nieuprawniony. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Gmina [...] nie jest żadnym podmiotem wymienionym w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., a przede wszystkim nie jest stroną postępowania, gdyż jej organ wykonawczy występował w sprawie w roli organu współdziałającego, który realizował przypisane temu organowi zadanie wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.).
Wykluczenie Gminy [...] z kręgu stron postępowania, którego przedmiotem było postanowienie wydane przez organ tej gminy, nie nastąpiło z naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż jednostka samorządu terytorialnego, w sprawach, w których wykonuje zadanie publiczne poprzez wydawanie rozstrzygnięć administracyjnych, nie ma własnych praw, ani prawnie chronionych interesów. Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, co przekłada się na uznanie, że nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwowe, które nie zostały zastrzeżone dla innych organów państwowych.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna, której zarzuty dotyczą nieprzyznania skarżącej gminie przymiotu strony postępowania, pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., ją oddalił.
Jako że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie, NSA był uprawniony, na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.