Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 637/11 oddalił skargę M. B. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nakazał M. B. zamknięcie lokalu użytkowego, w którym prowadzona była działalność handlowa pod nazwą: "[...]", z uwagi na stwierdzone przez Ministra Zdrowia wystąpienie na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia po użyciu wyrobów kolekcjonerskich tzw. “dopalaczy". Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. właściciel powyższego lokalu użytkowego poinformował organ sanitarny, że zlikwidował działalność gospodarczą, na poparcie czego dołączył decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] wykreślającą wpis z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] kwietnia 2011 r., na skutek zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej.
Upoważniony do kontroli pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. dokonał w dniu [...] maja 2011 r. czynności sprawdzających, z czego sporządził stosowną adnotację służbową, z której wynika, że nie przeprowadzono kontroli z powodu zamknięcia lokalu. Stwierdzono w niej dalej, że strona nie prowadzi w lokalu użytkowym działalności, bowiem lokal jest zamknięty, a na szybie wystawowej był umieszczony napis: "wynajmę 31,5 m²" z podanym numerem telefonu kontaktowego. Mając na uwadze powyższe, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził wygaśnięcie wskazanej decyzji własnej w przedmiocie zamknięcia lokalu użytkowego z tym uzasadnieniem, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie strony.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] utrzymał w/w decyzję w mocy. Organ stwierdził, że podstawą do wydania decyzji było pismo strony z dnia 27 kwietnia 2011 r. informujące o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. W świetle powyższego faktu decyzja z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] stała się bezprzedmiotowa, zatem zasadnym było wydanie decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. W ocenie organu, decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to jest zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., według którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie strony. Fakt ten potwierdzono w dniu [...] maja 2011 r. podczas przeprowadzonych czynności sprawdzających.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczoną wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa zgodne z przedmiotem sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że istota sporu w badanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały w niej podstawy do wygaszenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], a w szczególności, czy decyzja ta uzyskała przymiot bezprzedmiotowości. Sąd wskazał, że powołany przepis ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Sąd zwrócił uwagę, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. stwierdził w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja z dnia [...] października 2010 r., nakazująca zamknięcie punktu sprzedaży wyrobów kolekcjonerskich, stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego, tj. na skutek zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego oraz likwidacji punktu sprzedaży. Powyższy fakt został zgłoszony przez skarżącego Prezydentowi Miasta W., który mając na uwadze powyższe wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy z dniem wydania przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. skarżący poinformował Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o likwidacji działalności gospodarczej, żądając udostępnienia lokalu użytkowego.
Dodatkowo organ inspekcji sanitarnej w trakcie przeprowadzonych czynności sprawdzających potwierdził, że skarżący nie prowadzi w tym miejscu działalności gospodarczej, bowiem lokal jest zamknięty, a na szybie wystawowej był umieszczony napis: "wynajmę 31,5 m²" z podanym numerem telefonu kontaktowego. W świetle powyższych okoliczności, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie – wraz z likwidacją podmiotu gospodarczego - wykonanie decyzji stało się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji niezbędne było także wykazanie przez organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawiał interes strony, bowiem usunięcie stanu niepewności co do ważności decyzji nakazującej zamknięcie lokalu użytkowego, a także ponowne udostępnienie lokalu użytkowego otwiera nowe możliwości dla skarżącego. Wygaszenie przedmiotowej decyzji leży zarówno w interesie strony jak i w szeroko pojętym interesie społecznym, bowiem porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09). Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 179).
Może ona bowiem stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Ponadto, decyzja administracyjna stanowi jeden z instrumentów służących do realizacji zadań nałożonych na administrację publiczną. Decyzja bezprzedmiotowa instrumentu takiego już nie stanowi, a zatem z punktu widzenia interesu społecznego jej wygaśnięcie jest zawsze konieczne (podobnie wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., I SA 861/00).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo istniejącego naruszenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 169 § 1 pkt 1 k.p.a., przejawiającego się w jego niewłaściwym zastosowaniu i usankcjonowaniu tym samym stanu prawnego, w którym możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, która została przez stronę wykonana;
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w danych okolicznościach faktycznych sprawy pomimo istnienia usprawiedliwionych podstaw dla uwzględnienia skargi M. B., które to naruszenia skutkowały:
- 2) naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, statuującym, iż,,Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym", którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, w ramach której obywatel ma prawo oczekiwać pewności, ciągłości oraz przewidywalności prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów i ich uzasadnienia, czy też formułowania domysłów w tym zakresie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo istniejącego naruszenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 169 § 1 pkt 1 k.p.a., przejawiającego się w jego niewłaściwym zastosowaniu i usankcjonowaniu tym samym stanu prawnego, w którym możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, która została przez stronę wykonana.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 169 k.p.a. został skreślony z dniem 1 stycznia 1998 r. przez art. 307 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137 poz. 926). Zarzut ten oparty został zatem na nieobowiązującym przepisie k.p.a. i jako taki nie mógł zostać uwzględniony. Z tego względu nie można także uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 151 p.p.s.a.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie nie podniósł bowiem skutecznego zarzutu, wskazującego na konkretny przepis prawa materialnego lub przepis procedury administracyjnej, który miałby zostać naruszony przez organ, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym skarżący nie wskazał naruszeń prawa, które w jego ocenie skutkowały naruszeniem art. 2 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.