Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę O. Sp. z o. o. z siedzibą [...], uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] maja 2016 r. zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy [...].
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Miejski Konserwator Zabytków [...] decyzją z [...] maja 2016 r., pozwolił na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy [...], na podstawie projektu budowlanego pn.: [...].
Pismem z [...] listopada 2016 r. O. Sp. z o. o. z siedzibą [...], wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, na postawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Spółka wskazała, że wywodzi swój interes prawny z faktu posiadania własności budynku położonego przy [...], sąsiadującego z budynkiem objętym pracami budowlanymi, który jest objęty ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek ten stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z [...].
W ocenie Spółki, stanowi on jeden z najcenniejszych zabytków epoki [...] na terenie [...], klasy europejskiej. Realizacja prac budowlanych przy budynku sąsiednim spowoduje zasłonięcie widoku od [...] i naruszenie charakteru historycznej zabudowy całego otoczenia. Zdaniem skarżącej Spółki, właściciele a także użytkownicy wieczyści sąsiednich budynków są stronami postępowania konserwatorskiego w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa, zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków i w ten sposób oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną.
Spółka wskazała także na niezgodność planowanej inwestycji z postanowieniami uchwały nr [...]. W ocenie skarżącej brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny przedłożonego do wniosku projektu budowlanego oraz sprzeczność pomiędzy poszczególnymi elementami decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] maja 2016 r., powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu powyższego wniosku postanowieniem z [...] marca 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2016 r., z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy w tej sprawie.
Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2017 r., że właściciele budynków sąsiednich nie są stronami postępowania konserwatorskiego, co także potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister stwierdził, że skarżąca zarówno w treści wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała przede wszystkim na aspekty estetyczne związane z kwestionowanymi pracami budowlanymi w budynku [...], na które zgodę udzielił Miejski Konserwator Zabytków [...] decyzją z [...] maja 2016 r., a które w jej ocenie będą miały negatywny wpływ na wygląd zabytkowego budynku [...], którego jest właścicielem. Powyższe okoliczności, zdaniem organu, przesądzają o istnieniu interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., uwzględniając skargę stwierdził, że ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis art. 61a § 1 k.p.a. - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. W sytuacji gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie terminu zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.
Sąd I instancji podkreślił, że piśmiennictwie wskazuje się, iż "oczywistość" (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Dotyczy to przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna więc mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszącego się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji.
Nie wykluczone przy tym, że wynik przeprowadzonego postępowania będzie uzasadniał wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Sytuacja taka może mieć miejsce na przykład wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.
Sąd zauważył ponadto, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich. Wobec powyższego w sprawach tych zastosowanie znajduje zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie kwestia przymiotu strony skarżącej Spółki nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej. Wymagała ona zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania. Wynika to z treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych oraz załączonych dokumentów mających wskazywać na interes prawny skarżącej w uruchomieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z [...] maja 2016 r., zezwalającej na roboty budowlane w budynku biurowo – usługowym przy [...].
Sąd stwierdził, że Minister Kultury w uzasadnieniu swojego orzeczenia, oprócz przedstawienia przebiegu sprawy i stanowiska skarżącej, stwierdził jedynie, że nie wykazała ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., i nie odniósł się tym samym do argumentacji przez nią przedstawionej, co stanowi istotne uchybienie tego organu. Zdaniem Sądu, zważyć należy, że skarżąca wywodząc swój przymiot strony wskazywała konsekwentnie na to, że jest właścicielem zabytkowego budynku [...], zlokalizowanego przy [...], sąsiadującego z budynkiem, którego dotyczący kwestionowane pozwolenie konserwatorskie. Zwracała uwagę, że jej budynek, wpisany indywidualnie do rejestru zabytków pod nr [...] (na podstawie decyzji z [...] r.), umiejscowiony jest w tym samym, objętym ochroną jako zabytek, zespole urbanistycznym (tj. zespole urbanistycznym [...], wpis do rejestru zabytków z [...] r.), co budynek przy [...] ([...]).
Wskazała również, że budynek ten (stanowiący jej własność) znajduje się w jednej - z sąsiednim budynkiem przy [...] ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podnosząc jednocześnie wyznaczenie w tymże planie miejscowym [...] jako podlegającego ochronie "punktu szczególnego" (§ 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4 a także § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) i § 5 pkt 14 tej uchwały w związku z ustaleniami rysunku planu - uchwała [...]- w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Skarżąca równie konsekwentnie powoływała się przed organem na treść art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wywodząc, że w jej przekonaniu prace objęte kwestionowanym pozwoleniem konserwatorskim mają negatywny wpływ na zabytek stanowiący jej własność, wobec którego to ma obowiązki związanie z zabezpieczeniem i utrzymaniem w należytym stanie. Prace te godzą w postanowienia planu miejscowego, w tym te, które w sposób szczególny traktują zabytkowy budynek będący jej własnością.
Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego opierał się zatem na tym, że wydane pozwolenie ingeruje w sferę praw jej przysługujących, w tym rodzi po jej stronie dodatkowe obowiązki. Zdaniem Sądu, to, czy w istocie taka sytuacja może choćby potencjalnie mieć miejsce, nie zostało przez organ rozważone. Żaden z argumentów, obszernie prezentowanych przez Spółkę a mający świadczyć o jej interesie prawnym w sprawie, nie został przez organ należycie oceniony.
Sąd I Instancji stwierdził, że Minister Kultury wadliwie odstąpił w rozpoznawanej sprawie od wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, błędnie przyjmując, że kwestia interesu prawnego tego podmiotu nie wymaga postępowania wyjaśniającego. W efekcie organ błędnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a., jednocześnie naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła W. Sp. z o. o. C. Sp. k. z siedzibą [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 28, art. 157 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami") oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na błędnym uchyleniu zaskarżonych postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sytuacji gdy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiła podstawa prawna do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną (nie legitymujący się interesem prawnym). Budynek [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością na której zlokalizowany jest budynek biurowo - usługowy [...], oddziela je działka drogowa (ulica [...]) o szerokości [...] m, stanowiąca działkę nr [...];
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonych postanowień Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, że zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania z powodu braku przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia po stronie O. Sp. z o. o. interesu prawnego uzasadniającego jej udział w sprawie, gdy tymczasem przeprowadzone w sprawie postępowanie wstępne słusznie potwierdziło, że O. Sp. z o. o. takiego interesu nie posiada;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 28 k.p.a. i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez:
- - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżąca Spółka jest właścicielem zabytkowego budynku [...], który sąsiaduje z budynkiem, którego dotyczy kwestionowane pozwolenie konserwatorskie, podczas gdy nieruchomości te nie przylegają do siebie (oddziela je ulica [...] o szerokości [...] m) i pominięcie, że objęte pozwoleniem konserwatorskim prace polegają na niewielkiej zabudowie narożnika ulic [...], a tym samym prace te nie ingerują w substancję budynku przy [...]. W konsekwencji Sąd nieprawidłowo wyrokował, że Minister Kultury wadliwie odstąpił w sprawie od wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, błędnie przyjmując, że kwestia interesu prawnego tego podmiotu nie wymaga postępowania wyjaśniającego, w efekcie błędnie stosując art. 61 a § 1 k.p.a., jednocześnie naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;
- - zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego w uruchomieniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy skarżąca Spółka składając wniosek do Ministra przedstawiła kompletną argumentację oraz przedłożyła liczne dokumenty, które w jej ocenie miały przemawiać za przyznaniem jej takiego statusu, a tym samym organ miałby uczynić to samo, co już zrobił przed wydaniem uchylonego rozstrzygnięcia;
- d) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 i art. 134 § 1 p.p.s.a, polegające na:
- - nie wyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania przez Sąd, że Minister w uchylonym rozstrzygnięciu nie uzasadnił powodów przyjęcia braku istnienia interesu prawnego skarżącej spółki w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy stanowisko takie zostało zawarte na str. 4 postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;
- - sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiającego przeprowadzenie kontroli instancyjnej - niezawierającego określenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia - co nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok;
- 2) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że oceniając w sprawie interes prawny skarżącej Spółki w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych wziąć trzeba pod uwagę prezentowane przez skarżącą stanowisko, mając przy tym na uwadze, że o interesie prawnym skarżącej świadczyć mogą przepisy prawa w ujęciu szerokim, w tym ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również, że stwierdzenie istnienia przymiotu strony opiera się na potencjalności naruszenia prawa, a nie na stwierdzeniu tego naruszenia. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jej sytuację prawną. Interes ma być realny i obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji, a w konsekwencji wydane dla inwestora pozwolenie konserwatorskie wynikające z kwestionowanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] nie wpływa na sytuację prawną skarżącej Spółki, jako właściciela nieruchomości obiektu przy [...] w zakresie objętym przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc podmiotowi temu nie przysługuje status strony w postępowaniu;
- b) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni prowadzącej do uznania przez Sąd I instancji, że kwestia przymiotu strony skarżącej Spółki nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej, a co za tym idzie, aby mogło dojść do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że przesłanką wydania omawianego postanowienia jest okoliczność wniesienia żądania przez podmiot niebędący stroną, z czego należy na etapie wstępnym, a nie - jak wskazuje Sąd I instancji - w toku wszczętego postępowania;
- c) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, 2, 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 28 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydane w sprawie postanowienia nie mogą się ostać, bowiem istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest zagadnieniem oczywistym, podczas gdy Minister prawidłowo zastosowała art. 61a § 1 k.p.a., bowiem - w cenie inwestora- w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżącą można przesądzić, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymagało prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego;
- d) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia konserwatorskiego z ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych na budynek skarżącej Spółki (na ich zrównaniu), podczas gdy interes prawny kształtuje się inaczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, a inaczej na podstawie ustawy Prawo budowlane z uwagi na okoliczność, że inne wartości prawem chronione wypływają z norm tych aktów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. Sp. z o. o. z siedzibą [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyczyny w oparciu, o które organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie bowiem wywodzi Sąd, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite.
Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Z orzecznictwa wynika, że możliwe jest to wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04).
Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz, Warszawa 2017r., s. 383).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo argumentuje, że istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu nie zawsze jest zagadnieniem oczywistym. Czasem wymaga oceny, która to powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W zależności też od okoliczności, kwestia ta może wymagać zapoznania się dokumentami, czy przeprowadzenia stosownych ocen i analiz, a to powinno mieć miejsce tylko w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie kwestia przymiotu strony wnioskującej Spółki nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana w fazie wstępnej. Wymagała ona zbadania przez organ w toku wszczętego postępowania. Wynika to z treści wniosku i okoliczności w nim przywołanych oraz załączonych dokumentów. Dlatego nie mógł mieć zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że wnioskująca Spółka nie jest stroną postępowania.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. Okoliczność, na którą powołuje się strona w skardze kasacyjnej, że budynek [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowany jest budynek biurowo- usługowy przy [...] albowiem oddziela je działka drogowa, potwierdza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przymiotu strony O. Sp. z o. o. z siedzibą [...]. Za niezasadne należy uznać również zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Biorąc pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednoznacznego stanowiska w zakresie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji powołując różne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich kwestii zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podstawa prawna zaskarżonego wyroku została należycie wyjaśniona, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w powołanym przepisie. W tych warunkach Sąd I instancji, dostrzegając wady postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.