Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2212/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. na bezczynność Starosty Krotoszyńskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prawomocnym wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi W. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty Krotoszyńskiego z [...] maja 2013 r. ([...]).

W piśmie z dnia [...] marca 2014 r., W. P. zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Starosty Krotoszyńskiego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę po ww. prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 798/13. Wskazując jako podstawę prawną art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. skarżąca wniosła o:

1. 1. zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy, tj. do wydania orzeczenia załatwiającego żądanie Skarżącej z [...] marca 2012 r.,
2. 2. zasądzenie od Starosty na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że uprawomocnienie się wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 spowodowało, że w obrocie prawnym pozostało nierozpoznane jej podanie – żądanie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z dnia [...] maja 1983 r. nr [...] (o pozwoleniu na budowę). Po doręczeniu wyroku, skarżąca, w nawiązaniu do zawartej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, nie czekając na wezwanie organu, w piśmie z [...] października 2013 r. wyjaśniła, z czego wynika jej interes prawny, a na jego poparcie przedłożyła odpowiednie dokumenty. Akta administracyjne po wyroku zostały doręczone Staroście w dniu 12 grudnia 2013 r., co, w ocenie Skarżącej, oznacza, że organ I instancji winien tę sprawę – bardzo dobrze mu znaną i nie wymagającą postępowania wyjaśniającego – załatwić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie jednego miesiąca, a więc do 12 stycznia 2014 r. Starosta, pomimo pisemnego wezwania do załatwienia sprawy z [...] stycznia 2014 r. (które wpłynęło do siedziby organu tego samego dnia), oraz zażalenia do Wojewody Wielkopolskiego (które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] stycznia 2014 r.) sprawy nie załatwił.

Zarazem skarżąca stwierdziła, że wskazana w zawiadomieniu z 10 stycznia 2014 r. przyczyna zwłoki była bezzasadna, a skorzystanie z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nieusprawiedliwione – jeśli jakiś dodatkowy dowód istniał, to powinien zostać przedłożony bez zbędnej zwłoki, gdyż tego rodzaju czynność nie wymaga dodatkowego czasu. W konsekwencji skarżąca uznała, że z uwagi na to, iż w terminie miesięcznym Starosta nie załatwił sprawy, zaistniała bezczynność organu. Natomiast to, że organ, choć sprawy nie załatwił, to jednak podjął czynność (zawiadomienie), co prawda pozorowaną, ale jednak czynność, tzn. w sposób nieuzasadniony skorzystał z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy przysyłając stosowne zawiadomienie, świadczy o stanie przewlekłości postępowania.

W ocenie strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazują także wcześniejsze, wyszczególnione przez stronę, czynności Starosty. Wobec tego możliwe jest zarówno stwierdzenie przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a. (to jest jednego miesiąca).

Skarżąca podkreśliła, że w piśmiennictwie prawniczym powstałym na tle art. 154 § 1 P.p.s.a. został wyrażony pogląd, że strona w powyższym przypadku, obok żądania wymierzenia grzywny, może również skorzystać z możliwości wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu, która w takiej sytuacji ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia sankcji za niewykonanie wyroku. W związku z tym skarżąca wyraziła oczekiwanie, że Sąd zobowiąże Starostę nie tylko do załatwienia sprawy, ale do wydania konkretnego aktu prawnego, który definitywnie załatwi sprawę wygaśnięcia lub uchylenia decyzji. Ubocznie stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2014 r., iż zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na powyższą skargę – stanowiącą zarazem odpowiedź na równolegle wniesioną przez skarżącą skargę dotyczącą wymierzenia Staroście grzywny z powodu zarzucanej tu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania po ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 (rozpoznaną przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 342/14) – Starosta wniósł o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając zajęte stanowisko wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. prawomocnego wyroku przeprowadził postępowanie administracyjne. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, jaką jest żądanie skarżącej stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji z [...] maja 1983 r. – pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w K. przy ul. K. [...], wydanej dla R. P. W dniu [...] stycznia 2014 r. strona postępowania – wdowa po R. P., U. W. – zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu w sprawie przedłożenia dokumentów dowodowych w prowadzonym postępowaniu. Starosta napisał, że w piśmie z [...] stycznia 2014 r. przedłużył termin załatwienia sprawy, do 15 lutego 2014 r. Na skutek złożenia przez skarżącą zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie, który postanowieniem z [...] lutego 2014 r. uznał zażalenie skarżącej za bezzasadne.

Tymczasem Starosta, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. W dniu [...] lutego 2014 r. Wojewoda zwrócił akta administracyjne. Starosta w dniu [...] lutego 2014 r. ponownie wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego. Dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca dostarczyła kserokopię aktu notarialnego Rep. A nr [...].

Dalej Starosta podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] (znak: [...]), mocą której stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1983 r. wydanej w Urzędzie Miasta i Gminy w Krotoszynie, udzielającej R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w K. przy ul. K. [...]. Zarówno Skarżąca, jak i jej pełnomocnik otrzymali decyzję w dniu [...] marca 2014 r. Wobec tego, w ocenie Starosty, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz skarga dotycząca wymierzenia Staroście grzywny są bezprzedmiotowe, dlatego organ wniósł o "odstąpienie od wymierzenia kary".

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 23/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność Starosty Krotoszyńskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w żadnym ze wskazanych przez skarżącą zakresów (bezczynność organu, przewlekłe prowadzanie postępowania) skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucane przez skarżącą bezczynność organu i przewlekłość postępowania dotyczą rozpoznania przez Starostę żądania stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w istocie – wydania przez ten organ decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Tej oceny nie zmienia fakt, że zarzucane przewlekłość i bezczynność miały, zdaniem Skarżącej, wystąpić po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Wprawdzie zasadniczym instrumentem zwalczania opieszałości organu w takiej sytuacji jest przewidziane w art. 154 § 1 P.p.s.a. uprawnienie do żądania wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku, ale – jak trafnie wskazano w skardze – powyższe nie wyklucza możliwości wystąpienia, na zasadach ogólnych, ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W istocie bowiem sytuacja, jaką przewiduje art. 154 P.p.s.a., oznacza bezczynność lub przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, powstałą po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę (zob. wyrok NSA z 25.11.2011 r., II OSK 1975/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Zgodnie z art. 52 § 1 in principio P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania), jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji w sprawach budowlanych przewidują organ wyższego stopnia nad starostą (w osobie wojewody – art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) – to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania starosty w takich sprawach powinna zostać poprzedzona zażaleniem.

Jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła zażalenie do Wojewody "na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty" – w piśmie (opatrzonym mylną datą "[...].05.2013 r."), które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] stycznia 2014 r. Fakt, iż zażalenie to nie zostało przez Wojewodę uwzględnione (zob. postanowienie Wojewody z [...] lutego 2014 r. nr [...]) nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, gdyż skarga na bezczynność (przewlekłość) jest dopuszczalna bez względu na to, w jaki sposób – ani nawet czy w ogóle – wniesione zażalenie z art. 37 K.p.a. zostało rozpoznane przez organ wyższego stopnia (por.: postanowienie NSA z 12.02.2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109; wyrok WSA z 07.03.2012 r., II SAB/Łd 2/12, CBOSA; wyrok WSA z 22.01.2013 r., II SAB/Lu 108/12, CBOSA).

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:

1. – w dniu [...] grudnia 2013 r. Staroście zostały zwrócone akta administracyjne po uprawomocnieniu się wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 (k. 9 akt adm.);
2. – w piśmie z [...] grudnia 2013 r. Starosta zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu i związanej z tym możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia, co do zabranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (k. 11 akt adm.);
3. – w dniu [...] stycznia 2014 r. do Starostwa wpłynął wniosek strony postępowania, U. W., z dnia [...] stycznia 2014 r. o przedłużenie terminu w sprawie przedłożenia "dokumentów dowodowych" w prowadzonym postępowaniu, w którym strona powołała się m.in. na okoliczność opracowywania ekspertyzy budynku, którego dotyczyło kwestionowane pozwolenie na budowę (k. 28 akt adm.);
4. – w związku z powyższym wnioskiem strony, Starosta, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., przedłużył termin załatwienia sprawy do 15 lutego 2014 r. (k. 29 akt adm.);
5. – w dniach [...] oraz [...] stycznia 2014 r. wpłynęły do organów, wniesione przez Skarżącą, odpowiednio: wezwanie (z [...] stycznia 2014 r.) do wykonania orzeczenia (wyroku) i załatwienia sprawy oraz zażalenie (mylnie datowane na dzień "[...].05.2013 r.") na bezczynność i przewlekłość postępowania (k. 33 i 40 akt adm.);
6. – na skutek ww. zażalenia akta sprawy, wraz z pisemnym ustosunkowaniem się organu I instancji do zarzutów zażalenia, zostały przekazane Wojewodzie, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. uznał zażalenie Skarżącej za bezzasadne. Zwrot akt nastąpił w dniu [...] lutego 2014 r. (k. 41, 44, 50, 51 akt adm.);
7. – Starosta, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., wezwał Skarżącą do wykazania jej interesu prawnego we wszczęciu i udziale w przedmiotowym postępowaniu (k. 42 akt adm.);
8. – W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta ponownie wezwał Skarżącą do wykazania interesu prawnego, w terminie 7 dni od dnia odbioru wezwania, zaznaczając, że po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody i dokumenty. Wezwanie zostało doręczone Skarżącej oraz jej pełnomocnikowi w dniu [...] lutego 2014 r. (k. 52, 53 akt adm.);
9. – w dniu [...] lutego 2014 r. Skarżąca dostarczyła do Starostwa kserokopię aktu notarialnego Rep. A nr [...] (dotyczącego nabycia przez nią prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] w K. przy ul. A. nr [...]), nieopatrzoną żadnym własnym wyjaśnieniem Skarżącej w kwestii jej interesu prawnego (k. 54–57 akt adm.);
10. – decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Starosta postanowił wygasić decyzję z [...] maja 1983 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Odpisy decyzji Starosty zostały nadane pocztą do Skarżącej oraz jej pełnomocnika w dniu [...] marca 2014 r., a doręczone dnia następnego (k. 59, 60 akt adm.);
11. – w dniu [...] marca 2014 r. Skarżąca wniosła, za pośrednictwem Starosty, rozpoznawaną tu skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku o sygn. akt 798/13.

Zdaniem Sądu, jak z powyższego wynika przedmiotowa skarga dotyczyła w istocie dwóch odrębnych postaci opieszałości administracji w procedowaniu: bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania. Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, Sąd stwierdził, że w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r. (II OSK 1031/12, CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ aktów staranności przewidzianych art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie jego obowiązkiem było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, bezczynność organu lub przewlekłość postępowania; a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

W ocenie Sądu, oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Zgodnie z art. 286 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§ 1). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2).

W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wskazano, po uprawomocnieniu się wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 akta administracyjne zostały zwrócone Staroście w dniu [...] grudnia 2013 r. Zatem określony w art. 35 § 3 ab initio K.p.a. miesięczny termin do załatwienia sprawy w pierwszej instancji upływał z dniem [...] stycznia 2014 r. Jednakże Starosta skorzystał z możliwości, jaką daje przepis art. 36 § 1 K.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., w związku z wnioskiem U. W. z dnia [...] stycznia 2014 r., przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 15 lutego 2014 r. Określenie przez Starostę nowego terminu w wymiarze dłuższym niż termin ustawowy załatwienia sprawy (jednomiesięczny) było, w ocenie Sądu, działaniem dopuszczalnym na gruncie art. 36 K.p.a. Przy określaniu długości terminu wyznaczanego na podstawie tego przepisu, należy się bowiem kierować nie tyle wymiarem terminów ustawowych wynikających z art. 35 K.p.a., co stopniem zawiłości danej sprawy i konkretnymi uwarunkowaniami jej rozpoznania – tak, aby wyznaczony dodatkowy termin załatwienia sprawy był jak najbardziej realny (por. J.P.

Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "CASUS" 2013, nr 3, s. 15). Następnie w piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. Starosta po raz drugi przedłużył termin załatwienia sprawy – wzywając (ponownie) Skarżącą do wykazania jej interesu prawnego we wszczęciu i udziale w postępowaniu w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że "po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody i dokumenty". Wezwanie zostało odebrane w dniu [...] lutego 2014 r., a więc wskazany termin upłynął z dniem [...] lutego 2014 r. (środa).

Natomiast decyzja Starosty kończąca postępowania w pierwszej instancji została wydana, jak wynika z jej daty nagłówkowej, w dniu [...] marca 2014 r. (poniedziałek), a więc w ciągu 3 dni roboczych od upływu terminu zakreślonego skarżącej na wykazanie jej interesu prawnego, czyli w istocie bez zbędnej zwłoki.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, należy ocenić, że Starosta nie dopuścił się zarzucanej bezczynności w sprawie, skoro wydał decyzję w terminie – przedłużonym stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. Wprawdzie ostatnie przedłużenie, dokonane w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., nie w pełni odpowiadało dyspozycji tego przepisu – jako uczynione nie wprost – ale, zdaniem Sądu, w dostatecznym stopniu odpowiadało literze, a przede wszystkim duchowi (ratio legis) tego przepisu.

Sąd nie dopatrzył się też zarzucanej przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Starostę po wydaniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13. W szczególności nie znalazł podstaw do uznania, że dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez Starostę – motywowane zamiarem, z jednej strony, zapewnienia U. W., na jej prośbę, możliwości pozyskania i przedstawienia nowych dowodów w sprawie, a z drugiej, umożliwienia skarżącej wykazania posiadania legitymacji procesowej w sprawie – było nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi, sprawa, już choćby z uwagi na jej charakter i zadawniony przedmiot (pozwolenie na budowę z 1983 r.), nie należała do kategorii spraw nieskomplikowanych i nie wymagających postępowania wyjaśniającego, o jakich mowa w art. 35 § 2 K.p.a. Dodatkowo należy podkreślić, że sama skarżąca przyczyniła się w pewnej mierze do wydłużenia czasu trwania postępowania, całkowicie ignorując pierwsze wezwanie organu o wykazanie interesu prawnego w sprawie (z [...] stycznia 2014 r.). Sąd stwierdził, że w przedłożonych mu aktach administracyjnych nie znalazło się jakiegokolwiek pismo skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, skoro decyzja kończąca postępowanie pierwszoinstancyjne została wydana przez Starostę w wyznaczonym terminie i po przeprowadzeniu postępowania, które nie cechowało się przewlekłością (a w dodatku przed wniesieniem przedmiotowej skargi na bezczynność i przewlekłe powadzenie postępowania) – skargę należało oddalić, co też Sąd uczynił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła W. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy polegające na ograniczeniu się do zbadania tylko okresu od [...] grudnia 2013 r., to jest od zwrócenia akt staroście Krotoszyńskiemu przez Wojewodę Wielkopolskiego, podczas gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przedstawienie stanu sprawy od dnia [...] marca 2012 r., to jest od dnia wpływu żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenia,
2. 2. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma skarżącej kasacyjnie z dnia [...] października 2013 r. przez co doszło do wydania wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy,
3. 3. art. 36 § 1 K.p.a., art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez ich niezastosowania oraz art. 12 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał, że dwukrotne przedłużenie terminu do załatwienia sprawy (pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. i 18 lutego 2014 r.) było uzasadnione,
4. 4. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nie umorzenie postępowania i nie zasądzenie kosztów postępowania,
5. 5. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego zostało przekazane Staroście przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (który uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku) w dniu [...] marca 2010 r. Wśród przekazanych akt znajdował się akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r., który ponownie został dostarczony organowi administracji przez skarżącą kasacyjnie w dniu [...] lutego 2014 r. Kwestia istnienia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie została więc wyjaśniona już w odpowiedzi na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jej piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Nadto skarżąca kasacyjnie, nie czekając na wezwanie i czyniąc zadość wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13 w dniu [...] października 2013 r. ponownie wyjaśniła skąd wynika jej interes prawny załączając mapę i wypisy z rejestru gruntów. Obwinianie skarżącej, że przyczyniła się do wydłużenia czasu trwania postępowania jest więc bezzasadne.

Sąd pominął również fakt przesłania przez Starostę do skarżącej kasacyjnie pisma z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...]. W piśmie tym jest mowa o piśmie z dnia [...] października 2013 r. Nadto w piśmie tym organ zobowiązuje się do rozpatrzenia sprawy po zwrocie dokumentacji przez Wojewodę Wielkopolskiego, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w zawiadomieniu znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. strony zobowiązane zostały do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia, po czym organ ponownie zobowiązał się do wydania decyzji. To nie skarżąca kasacyjnie nie dostosowała się do tego terminu, tylko inna strona postępowania, to jest U. W., która wystąpiła z wnioskiem w dniu [...] stycznia 2014 r., chociaż miała możliwość dostarczenia wszelkich dowodów przez prawie dwa lata, bo już od dnia [...] marca 2012 r. nadto nie wskazała ona na jaką okoliczność miałby być przeprowadzony dowód.

Po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13 bezspornym powinno być, że Starosta powinien uchylić decyzję na podstawie art. 162 § 2 K.p.a., a jedyna rzeczą, którą powinien zbadać, to interes prawny skarżącej kasacyjnie. Żadna ekspertyza nie była potrzebna. Kluczowa okoliczność, to jest, że budynek mieszkalny usytuowany na części działki o nr ew. [...] i działki o nr ew. [...], który był objęty warunkiem rozbiórki w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 1982 r. nie został rozebrany i jest obecnie użytkowany została ustalona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie. Zostało to opisane w piśmie tego organu z dnia [...] marca 2012 r. Wniosek U. W. był jedynie grą na zwłokę, w którą dał się wciągnąć Starosta Krotoszyński czego potwierdzeniem jest, że nie dostarczyła ona żadnej ekspertyzy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Starosta od dnia [...] października 2013 r. dysponował wystarczającymi dokumentami wskazującym na istnienie jej interesu prawnego i kolejne czynności były absolutnie zbędne. Były to czynności pozorne i dowodzą przewlekłości postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ wydał decyzję w dniu [...] marca 2014 r. i doręczył ja skarżącej kasacyjnie w dniu [...] marca 2014 r. oznacza to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że uczynił to w trybie autokontroli po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość oraz skargi o wymierzenie grzywny w dniu [...] marca 2014 r.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że akta przekazywane sądowi administracyjnemu powinny być kompletne, ponumerowane i powinny w wiarygodny sposób odzwierciedlać przebieg postępowania w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że w przekazanych mu aktach nie ma jakiegokolwiek pisma skarżącej z dnia [...] października 2013 r. wzmiankowanego w skardze. Sąd zdając sobie sprawę z faktu, że akta są niekompletne nie wezwał organu ani skarżącej do ich uzupełnienia. Skoro materiał nie był kompletny, a Sąd miał taka wiedzę, to nie powinie zamykać rozprawy i wydawać wyroku.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Poznaniu wadliwie ustalił, że organ przedłużał sprawę dwukrotnie, podczas gdy czynił to trzykrotnie. O pierwszym przedłużeniu organ zawiadomił strony w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ administracji miał wszelkie niezbędne do wydania rozstrzygnięcia dowody. Nawet jednak, gdyby przyjąć argumentację Sądu, że sprawa wymagała ponownego postępowania wyjaśniającego to termin do jej załatwienia, jak wskazał Sąd, upływał w dniu [...] stycznia 2014 r. i tego terminu organ powinien dotrzymać. Samo wypełnienie obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a. nie usprawiedliwia opóźnienia jeśli nie zachodziły obiektywne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy w terminie. W przedmiotowej sprawie WSA wadliwie uznał, że tego rodzaju przeszkody zachodziły. Tymczasem przyczyna zwłoki miała charakter subiektywny i wynikała z winy organu prowadzącego postępowanie. Złożenie nieuzasadnionego i niepotrzebnego wniosku nie może wpływać na wydłużenie terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że WSA w Poznaniu powinien umorzyć postępowanie i zasądzić zwrot kosztów postępowania. Po wniesieniu skargi w dniu [...] marca 2014 r., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji w dniu 11 czerwca 2014 r. organ administracji wydał decyzję. Tym samym postępowanie sądowe stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd powinien stwierdzić, że przewlekłe prowadzanie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi. Podstawą oddalenia skargi jest bowiem jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość. Niezasadnie też Sąd I instancji nie zasądził kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, uznanie braku przewlekłości bez wątpienia narusza istotę praworządności i wzbudza nieufność do władzy sądowniczej.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że data, którą opatrzono decyzję, to jest [...] marca 2014 r., jest wątpliwa. Organ w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił dlaczego zwlekał z nadaniem decyzji dwa dni, to jest do dnia [...] marca 2014 r. i jedynie stwierdził, że decyzje doręczono skarżącej w dniu [...] marca 2014 r., to jest po wniesieniu skargi w dniu [...] marca 2014 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wydanie decyzji było niewątpliwe reakcją na wniesioną skargę, a decyzję antydatowano.

WSA w Poznaniu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie tylko nie wywiązał się z realizacji funkcji kontrolnej, ale wręcz dał zielone światło do nieprawidłowego działania tolerują fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, to jest działania niezgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za najdalej idący uznać należy zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 54 § 3 P.p.a.a. i art. 151 P.p.s.a. i dlatego należało odnieść się do niego w pierwszej kolejności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Celem skargi na bezczynność organu jest uzyskanie wyroku Sądu zobowiązującego organ m.in. do wydania decyzji. Jeśli przed wniesieniem skargi do sądu decyzja zostaje wydana, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny nie może bowiem zobowiązać organu administracji do wydania decyzji, która już została wydana. Postępowanie sądowoadministracyjne w takim przypadku zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. powinno zostać umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien w takiej sytuacji oddalać skargi. Uchybienie Sądu I instancji nie jest jednak na tyle istotne, by mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarówno umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jak i oddalenie skargi oznacza bowiem, że sąd administracyjny nie wydaje orzeczenia zobowiązującego organ administracji do wydania decyzji.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 54 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie nie doszło do uwzględnienia przez organ administracji skargi na bezczynność w oparciu o ww. przepis. Decyzja wydana została przed wniesieniem skargi na bezczynność. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że data wydania decyzji jest nieprawdziwa są dowolnymi domniemaniami, które nie są poparte wiarygodnymi argumentami. Tego rodzaju twierdzenia nie mogą być podstawą do kwestionowania daty wydania decyzji Starosty Krotoszyńskiego oraz do przyjęcia, że decyzja wydana została po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania.

Zarzut naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. i art. 12 § 2 K.p.a. nie mógł być postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że Wojewoda mógł wydać decyzję już po upływie miesiąca od dnia zwrotu akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 798/13.

Nie było też podstaw do wstrzymywania się przez Wojewodę z wydaniem decyzji w celu umożliwienia U. W. przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku, gdyż przedłożenie tej ekspertyzy nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zmienia to jednak faktu, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność Starosty. Postępowanie to nie mogło się toczyć wobec wydania przez Starostę decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej kasacyjnie. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznaczne i brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu. Z akt sprawy nie wynika też, by skarżąca wnioskowała przed rozprawą o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 30 października 2013 r.

Zarzuty naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 1 P.p.s.a. nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Art. 113 § 1 P.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Z kolei art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście nie dość wnikliwie zapoznał się z aktami sprawy, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem, że skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła organowi administracji pisma z dnia [...] października 2013 r. oraz, że przyczyniła się do wydłużenia czasu trwania postępowania ignorując wezwanie organu do wykazania interesu prawnego. W aktach administracyjnych pisma z dnia [...] października 2013 r. rzeczywiście nie ma jednak nie z powodu niezłożenia go przez skarżącą kasacyjnie, tylko z powodu niedołączenia go do akt przez organ administracji. Wynikło to najprawdopodobniej z tego, że pismo zostało przez skarżącą kasacyjnie złożone do organu administracji przed zwrotem akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a po zwrocie akt przez nieuwagę pracowników organu administracji nie zostało ono dołączone do akt sprawy. Pismo wpłynęło do Starosty Krotoszyńskiego w dniu [...] października 2013 r. zaś akta administracyjne zostały Staroście zwrócone dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że pismo to zostało przez skarżącą kasacyjnie złożone.

O jego istnieniu wspomina Starosta w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...] (k - 35 akt administracyjnych) jak również w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] (k - 44 akt administracyjnych). Sąd I instancji dysponując takimi danymi powinien zawrócić się do organu administracji o nadesłanie pisma z dnia [...] października 2013 r., co pozwoliłoby uniknąć bezzasadnego oskarżania skarżącej kasacyjnie o przyczynienie się do wydłużenia postępowania administracyjnego. Uchybienie Sądu I instancji nie jest jednak na tyle istotne, by mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak to zostało już bowiem wcześniej wskazane wobec wydania przez Starostę decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącej kasacyjne nie było podstaw do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na bezczynność Starosty. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznaczne i brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Starosta mógł wydać rozstrzygniecie w ciągu miesiąca od zwrotu akt sprawy, to jest już w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzja wydana została w dniu [...] marca 2014 r., to po dwóch miesiącach i 19 dniach. Nie jest to wydłużenie czasu trwania postępowania administracyjnego na tyle duże, by można było uznać, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie polegać miało na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy poprzez ograniczenie oceny działań Starosty do okresu od [...] grudnia 2013 r., to jest od zwrócenia akt Staroście Krotoszyńskiemu przez Wojewodę Wielkopolskiego nie zaś od dnia [...] marca 2012 r., to jest od dnia wpływu żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenia, uznać należy za niezasadny. Sąd I instancji zasadnie uznał, że oceny działań Starosty należy dokonać od dnia zwrotu akt administracyjnych. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13 postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1983 r., znak [...] rozpoczęło bieg na nowo. Starosta otrzymał akta sprawy w dniu [...] grudnia 2013 r. i od tego dnia uzyskał możność podejmowania czynności w sprawie. Nie było podstaw do tego, by Sąd I instancji dokonywał oceny działań Starosty za okres od dnia [...] marca 2012 r.

Odnośnie do zarzutu niewzięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę pisma Starosty z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzić należy, że nastąpiło to z powodu niezałączenia tego pisma do akt sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w piśmie tym Starosta nie informował o przedłużeniu postępowania, tylko o tym, że sprawa zostanie załatwiona po zwrocie dokumentacji, która wraz z odwołaniem została przekazana Wojewodzie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a., to jest na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu decyzji administracyjnej, w wydaniu postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, wydaniu postanowień zapadłych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, wydaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydaniu pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej. Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Przepis ten określa przypadki, w których sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na bezczynność organów administracji. Nie określa on natomiast kryteriów, którymi sąd administracyjny powinien kierować się przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

Art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 1 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny działania organu administracji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.