Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1001/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi M.B., E.B.,M.B., Stowarzyszenia Miłośników Przyrody "[....]", J.K., Z.W., zw. dalej skarżącymi, na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz stron zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 19 kwietnia 2013 r. odrzucił wniesione przez skarżących skargi jako niedopuszczalne z uwagi na brak skutecznego wezwała organ uchwałodawczy do usunięcia naruszenia prawa. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjnych postanowieniem z 4 lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że termin dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od daty wniesienia pisma, które sanowało braki wcześniejszego pisma, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy pismem tym winien być dokument oznaczony datą sporządzenia 16 listopada 2012 r.
Rozpoznając sprawę merytorycznie Sąd stwierdził, że skarżący dopełnili wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, określonego w art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), jak również zachowany został 60-dniowy termin do wniesienia skarg do sądu administracyjnego z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie do sunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął również, że skarżący legitymowali się naruszonym interesem prawnym, spełniając tym samym wymóg określony w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skarżący wywodzili swój interes prawny nie tylko powołując się na okoliczność, że niektóre zapisy studium, zmieniające przeznaczenie terenów, wpłyną na prowadzoną przez nich działalność rolniczą, ekologiczną i agroturystyczną, ale także na uchybienia proceduralne w trakcie uchwalania studium. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżących naruszenia procedury przyjmowania studium, były na tyle istotne, że uzasadniały istnienie legitymacji skarżących. Przede wszystkim procedura dotycząca rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących do studium nie została zachowana. Uchwała dotycząca nieuwzględnienia uwag zawiera jedynie ich listę, bez wskazania kto i jakie uwagi zgłosił, a także nie podała żadnych przyczyn ich nieuwzględnienia. Takich powodów nie podano także w trakcie obrad Rady. Z protokołu wynika, że osoba opracowująca projekt studium poinformowała jedynie radnych, że nie ma podstaw do uwzględnienia uwag, gdyż nie mają one charakteru merytorycznego.
Powodów odrzucenia uwag nie podał także wójt, przekazując wykaz nieuwzględnionych uwag Radzie. Wprawdzie przepis prawa nie nakazuje uzasadnienia uchwały o odrzuceniu uwag, ale skoro rada ma obowiązek merytorycznego ich rozpatrzenia, to - zdaniem Sądu - trudno za takie uznać przegłosowanie jedynie listy uwag bez wskazania jakichkolwiek przyczyn takiego stanowiska rady, w sytuacji gdy powody te nie wynikają ani ze stanowiska wójta, ani nawet z toczącej się w trakcie obrad Rady dyskusji. W takim przypadku uznać należy, że odrzucenie uwag nie miało charakteru merytorycznego, a stanowiło jedynie formalne wypełnienie procedury, co w ocenie Sądu, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego gminy.
Nadto Sąd stwierdził, że organ nie wypełnił obowiązku zamieszczenia stosownych ogłoszeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu oraz opublikowania go na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni, jak również zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Jak zauważył Sąd, wprawdzie w aktach sprawy jest treść ogłoszeń, zarówno o podjęciu uchwały, jak i o wyłożeniu projektu studium, ale brak jest dowodów na to, że były one wywieszone w sposób prawem określony, co ma znaczenie z uwagi na podnoszone przez skarżących okoliczności co do braku jakichkolwiek informacji.
Dodatkowo Sąd wskazał, że zarówno z ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, jak i z zawiadomienia skierowanego do organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium wynika, że zamiarem rady gminy było uchwalenie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. uchwalonego uchwałą Rady Gminy B. z dnia 27 stycznia 2007 r. Sąd zauważył, że także we wnioskach o dokonanie uzgodnień, czy też o przedstawienie opinii mowa jest o zmianie studium, chociaż bez wskazywania konkretnego aktu prawnego. Taki zamiar dokonania zmiany wcześniej uchwalonego studium potwierdził także pełnomocnik organu na rozprawie. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednak, by na jej mocy dokonano zmiany powołanego studium z 2007 r. Poza wskazaniem w tytule uchwały, że dotyczy ona zmiany studium, brak jest jakichkolwiek przepisów w treści uchwały dokonujących tej zmiany.
Co więcej, z § 2 zaskarżonej uchwały wynika, że tą samą uchwałą uchylono uchwałę nr [....] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., co zdaje się sugerować, że przedmiotowa uchwała zatwierdza zupełnie nowe studium. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostawałyby dwie uchwały dotyczące studium – zaskarżona w niniejszej sprawie oraz uchwała z 2007 r., co zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne. Sąd uznał, że jeśli zaskarżona uchwała dotyczyłaby zupełnie nowego studium, to procedura uzgodnień i opiniowania także nie spełniałaby wymogów ustawowych, gdyż musiałaby dotyczyć projektu nowego studium, a nie jedynie projektu zmian do studium. Brak przeprowadzenia właściwej procedury uzgodnieniowej stanowi zaś istotne naruszenie trybu sporządzania studium.
W skardze kasacyjnej Gmina B. wniosła o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskutek przyjęcia, że naruszenia procedury związanej z uchwaleniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. powodują, iż skarżącym przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie,
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 11 pkt 1, 10, 11 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) wskutek przyjęcia, że uchwalenie studium nastąpiło z tak istotnym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że skutkuje to nieważnością uchwały, a wobec upływu jednego roku od jej podjęcia ‒ stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa,
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak odrzucenia skargi i to w sytuacji, gdy z całości dokumentacji zgromadzonej w zawisłym postępowaniu wynika, że termin na wniesienie skargi upłynął w dniu 12 stycznia 2013 r., podczas gdy skarga została wniesiona w dniu 18 stycznia 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało uznać za nieuzasadniony najdalej idący zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd bezzasadnie przyjął, iż termin do wniesienia skargi należało liczyć od daty złożenia pisma uzupełniającego pierwotne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jego zdaniem, wniesienie pierwotnego wezwania wywołało początek biegu terminu, co w rezultacie powinno skutkować odrzuceniem skargi. Powyższe twierdzenia uznać należało za nieuzasadnione, pomijają bowiem okoliczność, iż w kwestii tej wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 lipca 2013 r. W świetle zaś art. 190 p.p.s.a. (zd. pierwsze) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie w powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien być liczony od daty wniesienia pisma, które sanowało braki wcześniejszego pisma, a więc w okolicznościach sprawy pismem tym powinien być dokument oznaczony datą sporządzenia 16 listopada 2012 r. W tej sytuacji, polemikę skargi kasacyjnej z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią należało uznać za niedopuszczalną. Powyższe prowadziło do uznania za bezskuteczne podnoszone w tej kwestii zarzuty.
Nieuzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Pełnomocnik Gminy wywodzi, iż skarżącym nie przysługiwała legitymacja skargowa, bowiem nie doszło do wykazywanych przez nich uchybień w procedurze planistycznej. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 101 ust. 1 u.s.g. formułuje wymóg wykazania się przez skarżącego własnym, zindywidualizowanym interesem prawnym, który został rzeczywiście naruszony przez organ uchwałodawczy. Musi zatem istnieć bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, zagwarantowaną przepisami prawa sytuacją. W rozpoznawanej sprawie skarżący w wyniku naruszenia procedury uchwałodawczej pozbawieni zostali możliwości realnego uczestniczenia w procedurze uchwałodawczej. W skardze podnosili, że brak było jakichkolwiek informacji o podjętej procedurze uchwalenia zmiany studium. Brak możliwości oddziaływania na proponowane zmiany w studium stanowią wystarczającą przesłankę dla uznania, że skarżący legitymowali się interesem prawnym, który został naruszony, co pozwalało Sądowi na dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.
W tym zakresie nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż Sąd niewłaściwie zastosował art. 11 pkt 1, 10, 11 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy zgodzić się z przyjętą w zaskarżonym wyroku konkluzją, że wady prowadzonej przez organ planistyczny procedury powodowały konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przedłożone Sądowi akta planistyczne ujawniły bowiem szereg uchybień, uzasadniających stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia art. 11 pkt 1, 10 i 11 u.p.z.p. Przede wszystkim brak było dowodów potwierdzających, że miało miejsce obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium oraz wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu. Nie zostało też wykazane, by projekt (zmiany) studium został opublikowany na stronach internetowych urzędu gminy. Powyższe wady w podejmowanych przez organ planistyczny czynnościach uzasadniały tezę o istotnym naruszeniu trybu procedury planistycznej, co prawidłowo skłoniło Sąd I instancji do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.
- - ---------------------- 5