Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2214/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1871/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. G. K. w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2011 r. Gmina L. – Z. G. K. w L. wystąpił do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] za naruszenie w 2009 r. warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie wprowadzania ścieków do wód.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze odmówił odroczenia terminu płatności kary, wskazując, że kara nie została wymierzona za rzeczywiste przekroczenia w zakresie czystości wód, lecz za niespełnienie warunków formalnych poboru wód oraz wykonywania analiz. W ocenie organu I instancji nawet budowa nowej oczyszczalni ścieków w L. nie spowoduje usunięcia przyczyn ponoszenia tej kary przez wnioskodawcę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. – Z. G. K. w L., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo odmówił odroczenia płatności kary, lecz błędnie uzasadnił swoją decyzję. Zgodnie z art. 317 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.) warunkiem odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej jest terminowa realizacja przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie nie został spełniony warunek terminowej realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Wnioskodawca nie przedłożył bowiem wiarygodnego harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, przewidującego pewnie zakreślone terminy, lecz jedynie ogólny zarys planowanych działań zmierzających do budowy poszczególnych elementów instalacji oczyszczania ścieków.

Wskazane przez skarżącego daty realizacji poszczególnych etapów mają charakter informacji o przewidywanym czasie zakończenia realizacji poszczególnych etapów przedsięwzięcia, nie stanowią natomiast potwierdzenia terminowej realizacji przedsięwzięcia, czego wymaga art. 317 ust.1 Prawa ochrony środowiska. Dwa przedłożone przez skarżącego harmonogramy (pierwszy, stanowiący załącznik do wniosku z dnia 19 sierpnia 2011 r. o odroczenie płatności kary oraz drugi, stanowiący załącznik do pisma z dnia 26 kwietnia 2012 r.) wskazują różne terminy zakończenia realizacji przedsięwzięcia, przy czym rozbieżność ta sięga blisko półtora roku.

Jednocześnie, z dokumentów przedłożonych przez stronę wynika, że w terminie nie został zrealizowany nawet pierwszy etap inwestycji, tj. projektowanie przedsięwzięcia, który miał być zrealizowany do 28 lutego 2012 r. Nie sposób w tej sytuacji ocenić, czy planowane przedsięwzięcie jest realizowane. Trudno przy tym mówić, że realizacja ta ma miejsce w sytuacji, w której skarżący nie dysponuje ostateczną decyzją administracyjną, upoważniającą do rozbudowy/przebudowy/ modernizacji istniejącej oczyszczalni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina L. – Z. G. K. w L. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego pouczenia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co uniemożliwiło skarżącemu podjęcie dodatkowych czynności dowodowych, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w sprawie w sytuacji, w której - jak sam stwierdził organ - nie sposób ocenić, czy przedsięwzięcie jest realizowane i czy realizacja zamierzonego przedsięwzięcia spowoduje usunięcie przyczyny ponoszenia kary, art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 318 Prawa ochrony środowiska poprzez orzeczenie w sprawie bez wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych harmonogramu, art. 317 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie znajduje się w fazie realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu tego przepisu, a nawet gdyby tak było, to przedsięwzięcie to nie jest realizowane terminowo i że skarżący nie wykazał, że wykonanie przedsięwzięcia zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar w okresie dłuższym niż 5 lat o dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Z powyższego przepisu wynika zatem, że w odniesieniu do przedsięwzięcia, z którego realizacją ma się wiązać odroczenie terminu muszą być spełnione dwojakiego rodzaju warunki, tj: przedsięwzięcie musi być realizowane terminowo oraz musi zapewnić usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Wniosek o odroczenie terminu płatności kary musi być złożony w czasie, gdy planowana inwestycja jest już w toku, a proces inwestycyjny nie został zakończony. Ponadto inwestycja powinna być realizowana zgodnie z planem, bez żadnych opóźnień.

Zgodnie z art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Zgodnie z art. 318 ust.2 pkt 2 i 3 ustawy wniosek ten powinien zawierać m.in.: opis realizowanego przedsięwzięcia oraz harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy.

Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że do wniosku o odroczenie z dnia 19 sierpnia 2011 r. skarżący załączył "Harmonogram realizacji przedsięwzięcia", który przewidywał dwa etapy: (1) Opracowanie koncepcji inwestycji oczyszczalni ścieków – wykonanie projektu, dokumentacji, pozwoleń i innych aktów prawnych do 30.06.2012 r. – wartość 250.000 zł, (2) Rozpoczęcie inwestycji do 31 grudnia 2013 r. – wartość wg wybranej koncepcji i dokumentacji. W harmonogramie wskazano również, że środki finansowe zostaną zabezpieczone w budżecie gminy w latach 2012, 2013 i 2014. Pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. skarżący został wezwany przez Inspektora Wojewódzkiego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków we wniosku poprzez przedłożenie, zgodnie z art. 318 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa ochrony środowiska pełnego harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 m-cy oraz uszczegółowienia opisu wykonywanego przedsięwzięcia.

W wezwaniu wskazano jednoznacznie, że w momencie składania wniosku zakład musi być w trakcie realizacji przedsięwzięcia. Przy piśmie z dnia 12 września 2011 r. skarżący przedłożył uzupełnienie harmonogramu, w którym przewidziano w szczególności wykonanie I Etapu, tj. Przygotowania koncepcji przedsięwzięcia – "Komunalna oczyszczalnia ścieków w L." w terminie do 28 lutego 2012 r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. GIOŚ wezwał skarżącego do przekazania następujących dokumentów: opisu realizowanego przedsięwzięcia, które zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar i wskazanie, w jaki sposób realizowana inwestycja zapewni wykonywanie pomiarów zgodnie z wymaganiami pozwolenia, harmonogramu realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy. Organ wskazał, że przesłanką do uwzględnienia wniosku jest zgodna z terminami wynikającymi z harmonogramu realizacja przedsięwzięcia.

Dokument ten powinien zawierać więc wykaz wszystkich etapów prac wraz ze wskazaniem terminów ich wykonania, nie dłuższych jednak niż 6 miesięcy, co ma zapewnić Inspektorowi Wojewódzkiemu możliwość kontroli prowadzenia prac w wyznaczonych w nim terminach. Harmonogram przedstawiony w załączniku nr 1 do pisma z dnia 12 kwietnia 2011 r. przewiduje niektóre z wyszczególnionych tam etapów jako dłuższe niż 6 miesięcy. Ponadto organ wezwał skarżącego do przedstawienia informacji, a w szczególności dokumentów potwierdzających zrealizowanie w terminie do dnia 28 lutego 2012 r. I etapu realizacji przedsięwzięcia, przewidzianego w harmonogramie, dowodów potwierdzających zabezpieczenie w budżecie Gminy środków finansowych na powyższy cel. W konkluzji pisma organ zawarł informację, że w przypadku nieprzedłożenia przez skarżącego żądanych dokumentów w terminie postępowanie zostanie na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. skarżący przedłożył szereg dokumentów, w tym m.in. harmonogram, ponownie przewidujący – w zakresie wykonania Etapu I – datę 28 lutego 2012 r. oraz kserokopię umowy o dzieło – wykonanie Koncepcji rozwiązania gospodarki ściekowo – osadowej w gminie L. Sąd stwierdził, że w dacie orzekania w sprawie przez GIOŚ istniał następujący stan faktyczny: skarżący przedłożył harmonogram, przewidujący wykonanie do dnia 28 lutego 2012 r. pierwszego etapu przedsięwzięcia, polegającego na przygotowaniu koncepcji rozwiązania gospodarki ściekowo – osadowej w gminie L., jak też wykonanie w kolejnych, sześciomiesięcznych okresach dalszych sześciu etapów przedsięwzięcia.

Skarżący nie przedłożył natomiast dowodów na to, że I etap został terminowo wykonany. Sąd podkreślił, że to na wnioskującym o odroczenie pomiocie ciąży obowiązek wykazania, w oparciu o harmonogram, stanowiący załącznik do wniosku, że materialnoprawne przesłanki do odroczenia, o których mowa w art. 317 ust.1 Prawa ochrony środowiska, są spełnione. Organ ocenia sprawę na podstawie tychże informacji, nie jest natomiast zobowiązany do prowadzenia w tym zakresie własnych ustaleń. Wiarygodność harmonogramu przedłożonego przez wnioskodawcę, a zatem wiarygodność zasadniczego dowodu w sprawie, podlega obligatoryjnej ocenie przez organ na ogólnych zasadach k.p.a. W żadnym razie nie można w tym zakresie dopatrywać się automatyzmu, tj. przyjmować, że sam fakt złożenia przez wnioskodawcę harmonogramu stanowi wystarczającą przesłankę do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o odroczenie terminu płatności kary administracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, treść wezwań kierowanych do skarżącego była jasna, wyczerpująca i nie pozostawiała wątpliwości interpretacyjnych. W postępowaniu przed organami obu instancji skarżącemu dwukrotnie stworzono możliwość złożenia harmonogramu, jednoznacznie informując skarżącego, że winien on wykazać terminowość prac będących w toku już w dacie składania wniosku o odroczenie. Na podstawie danych przedłożonych przez skarżącego trafnie uznał GIOŚ, że terminowość ta nie została wykazana. Powyższe skutkowało koniecznością odmownego załatwienia wniosku skarżącego.

Zdaniem Sądu, nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu, że nie ustalił okoliczności faktycznej w postaci aneksowania przez skarżącego oraz podmiot wykonujący dokumentację projektową umowy o wykonanie tej dokumentacji, na mocy którego to aneksu termin wykonania dzieła (stanowiącego I etap inwestycji) przesunięto z 28 lutego 2012 r. na 25 maja 2012 r. Istotnym w tej kwestii jest to, że okoliczność ta została podniesiona przez skarżącego dopiero w skardze do Sądu, a zatem poza sporem jest, że GIOŚ nie miał sposobności powziąć tej informacji na etapie postępowania odwoławczego. W sytuacji, w której przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. skarżący przedłożył harmonogram, wyznaczający jako datę zakończenia I etapu inwestycji datę 28 lutego 2012 r., nie wykazując że termin ten został dotrzymany i nie informując, że termin ten został zmieniony na 31 maja 2012 r. (i dopiero w tej dacie przedmiotowy etap został zakończony), orzekający w sprawie organ nie miał innej możliwości, jak wobec stwierdzenia niespełnienia się przesłanek z art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, odmówić odroczenia.

Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie GIOŚ nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, co miałoby naruszać art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Bezsprzecznie dokumentacja przedłożona przez skarżącego, wskazująca konsekwentnie (harmonogramy złożone przy pismach procesowych z dnia 12 września 2011 r. i z dnia 26 kwietnia 2012 r.), że I etap inwestycji ma być zakończony do dnia 28 lutego 2012 r., nie pozwalała na uznanie, że termin ten został przez skarżącego dotrzymany. Niedotrzymania tego terminu nie neguje sam skarżący, przyznając w skardze, że termin ten został przesunięty na dzień 31 maja 2012 r., o której to okoliczności skarżący nie poinformował organu.

W ocenie Sądu, brak również przekonujących podstaw do przyjęcia, że brak wystosowania przez organ odwoławczy do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 k.p.a., pozbawił skarżącego możliwości dokonania istotnych czynności procesowych. Wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego GIOŚ zebrał dodatkowy materiał dowodowy, niemniej był to materiał przedłożony przez stronę przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. W oczywisty sposób zatem nie doszło do sytuacji, w której organ odwoławczy orzekłby w oparciu o dowody nieznane skarżącemu.

Skarżący podniósł ponadto, że pismem datowanym na 31 maja 2012 r., doręczonym w dniu 4 czerwca 2012 r., został poinformowany przez organ odwoławczy o tym, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 czerwca 2012 r. Powziąwszy taką informację, skarżący uznał, że dysponuje dużą ilością czasu na skompletowanie materiału dowodowego, potwierdzającego zrealizowanie przedsięwzięcia (płatność za opracowanie koncepcji została zrealizowana w dniu 11 czerwca 2012 r.). W konsekwencji powyższego niezawiadomienie skarżącego przez organ o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie dowodów potwierdzających fakt realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie z dnia 31 maja 2012 r., informującym o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, GIOŚ nie wskazał daty 30 czerwca 2012 r. jako daty przewidywanego załatwienia sprawy, ale jako datę, do której załatwienie to ma nastąpić (organ wskazał zatem datę najdalszą, ostateczną, co oczywiście nie uniemożliwiało organowi rozpatrzenia odwołania wcześniej). Po drugie, wiarygodności twierdzeń skarżącego odnośnie zamiaru złożenia organowi dowodów potwierdzających wykonanie pierwszego etapu inwestycji nie sposób pogodzić z faktem, że – jak już wspomniano wcześniej – przedkładając przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. dokumentację, dotyczącą planów inwestycyjnych, skarżący nie zawarł, pomimo wskazanej w piśmie GIOŚ z dnia 17 kwietnia 2012 r. konieczności wykazania faktu realizowania inwestycji, jakiejkolwiek informacji na temat aktualnego stanu realizacji I etapu inwestycji, w tym w szczególności nie zasygnalizował, że ma zamiar przedłożenia stosownej dokumentacji niezwłocznie po jej sporządzeniu.

Ponownie podkreślić należy, że skarżący podał w harmonogramie datę 28 lutego 2012 r., załączając jednocześnie umowę o dzieło, zobowiązującą zleceniobiorcę do wykonania prac w tym terminie. Chodzi zatem o datę, która w dniu przedkładania przez skarżącego pisma procesowego, już upłynęła. Organ odwoławczy, który z niezrozumiałych przyczyn nie został w przedmiotowym piśmie poinformowany przez skarżącego o aneksowaniu umowy (co według oświadczeń skarżącego zawartych w skardze nastąpiło już w dniu 20 lutego 2012 r., a zatem przeszło dwa miesiące przed sporządzeniem pisma procesowego z dnia 26 kwietnia 2012 r.) i w konsekwencji o przesunięciu terminu zakończenia pierwszego etapu na 31 maja 2012 r., miał w tej sytuacji prawo uznać, że skarżący przedłożył całość dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji i to ta dokumentacja, w świetle której I etap inwestycji miał być zakończony w dniu 28 lutego 2012 r., winna być przedmiotem oceny.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina L. – Z. G.K. w L., opierając ją na podstawach:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:
2. a) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia całkowicie ignorującego zgłoszone wraz ze skargą wnioski dowodowe, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia,
3. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w wyniku przyjęcia, że pomimo zebrania przez organ II instancji dodatkowego materiału dowodowego, organ nie miał obowiązku zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., względnie, że naruszenie przez organ tego przepisu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji, gdy ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że w wyniku tego naruszenia doszło do wadliwego (niepełnego) ustalenia stanu faktycznego przez organ II instancji, co niezależnie od obowiązków skarżącego w tym postępowaniu, stanowi naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego – ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której naruszenie per se kwalifikuje orzeczenie administracji do wyeliminowania z obrotu prawnego,
4. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że z dowodów zgromadzonych w toku postępowania oraz uzupełniających dowodów przedstawionych wraz ze skargą jednoznacznie wynika, że organ II instancji podjął decyzje w oparciu o niepełny materiał dowodowy istniejący w chwili wydawania decyzji, a zatem nie mógł ustalić pełnego stanu faktycznego i dokonać jego subsumpcji na normę prawną wynikającą z obowiązującego prawa materialnego,
5. 2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 317 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał aby terminowo realizował przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku o odroczenie wykonania kary.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Storna wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych skardze kasacyjnej dokumentów na okoliczność spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 317 Prawa ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2011 r. Gmina L. – Z. G. K. w L. zwróciła się do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Zielonej Górze o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej w wysokości [...] zł nałożonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. za naruszenie w 2009 r. warunków pozwolenia udzielonego decyzją Starosty Sulęcińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. w zakresie wprowadzania ścieków do wód. Wniosek został złożony przed terminem płatności kary.

Organy ochrony środowiska obu instancji odmówiły uwzględnienia tego wniosku. Strona skarżąca podniosła, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a,. a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a.

Pismem datowanym na 31 maja 2012 r., doręczonym stronie w dniu 4 czerwca 2012 r., organ odwoławczy poinformował, że przewidywany termin załatwienia sprawy to 30 czerwca 2012 r. W związku z tym strona uznała, że ma jeszcze sporo czasu na skompletowanie dodatkowych dowodów (płatność za opracowanie koncepcji została zrealizowana w dniu 11 czerwca 2012 r.) i przedstawienie ich organowi. W konsekwencji powyższego niezawiadomienie skarżącego przez organ o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie dowodów potwierdzających fakt realizacji przedsięwzięcia.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że dowody przedstawione wraz ze skargą uzasadniały przyjęcie, że oczyszczalnia ścieków była realizowana, lecz dowody te nie zostały przez Sąd I instancji wzięte pod uwagę.

Gmina L. podniosła ponadto, że w art. 320 ust. 2 Prawa ochrony środowiska ustawodawca zupełnie inaczej traktuje przekroczenia terminów realizacji poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia, a inaczej nieukończenie jej we właściwym czasie (art. 320 ust. 1 ustawy). W tym pierwszym przypadku organ działa w granicach swobodnego uznania. Tymczasem w tej sprawie, organ II instancji nie dysponował pełnym materiałem dowodowym i nie mógł takiej analizy przeprowadzić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Warunkiem odroczenia płatności podwyższonych opłat albo kar administracyjnych jest więc przede wszystkim rozpoczęcie przez podmiot obowiązany do ich uiszczenia przed dniem złożenia wniosku realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia tych sankcji oraz terminowa realizacja tego przedsięwzięcia. W celu umożliwienia organowi dokonania oceny czy takie przedsięwzięcie jest realizowane terminowo i czy istnieje prawdopodobieństwo jego ukończenia w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku, wnioskodawca – zgodnie z art. 318 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa ochrony środowiska – powinien we wniosku zawrzeć opis realizowanego przedsięwzięcia oraz harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów jego realizacji nie dłuższych niż 6 miesięcy.

O rozpoczęciu przez dany podmiot realizacji przedsięwzięcia mającego zapewnić usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar można mówić w przypadku, gdy ustalono jakie konkretnie przedsięwzięcie ma być realizowane i gdy zostanie już rozpoczęty proces inwestycyjny mający na celu realizację tego przedsięwzięcia. Okoliczność czy dany podmiot przed złożeniem wniosku o odroczenie płatności kary rozpoczął realizację przedsięwzięcia podlega każdorazowo ocenie organu w okolicznościach konkretnej sprawy. W literaturze wskazuje się nawet, że o rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska można mówić dopiero w przypadku uzyskania przez dany podmiot decyzji zezwalającej na realizację określonego przedsięwzięcia przy zachowaniu wynikających z niej warunków (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, wydanie III, s. 600).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie spełnił przesłanek z art. 317 ust. 1 ustawy, gdyż nie rozpoczął realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar administracyjnych. Wniosek o odroczenie płatności kary z dnia 19 sierpnia 2011 r. został złożony do organu w dniu 22 sierpnia 2011 r. Z załączonego przez wnioskodawcę do pisma z dnia 26 kwietnia 2012 r. "Harmonogramu realizacji przedsięwzięcia" wynika m.in. że w terminie do dnia 28 lutego 2012 r. miała zostać przygotowana koncepcja przedsięwzięcia "Komunalna oczyszczalnia ścieków w L.", do dnia 31 sierpnia 2012 r. miała zostać opracowana dokumentacja projektowa oczyszczalni ścieków, do dnia 28 lutego 2013 r. – uzyskane pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika, że dopiero w dniu 2 stycznia 2012 r., a więc ponad 4 miesiące od dnia złożenia wniosku o odroczenie płatności kary została zawarta przez Z. G. K. w. umowa o dzieło na wykonanie "Koncepcji rozwiązania gospodarki ściekowo-osadowej w gminie L." do dnia 28 lutego 2012 r. Z dołączonego do skargi Aneksu do umowy o dzieło z dnia 20 lutego 2012 r. wynika, że termin wykonania umowy przedłużono do dnia 25 maja 2012 r. i w tym terminie "Koncepcja rozwiązania gospodarki ściekowo-osadowej w gminie L." została sporządzona. Nie zmienia to jednak faktu, że przed dniem złożenia wniosku o odroczenie płatności (22 sierpnia 2011 r.) wnioskodawca nie rozpoczął realizacji przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia tych sankcji.

Należy zwrócić uwagę, że dopiero w sporządzonej w maju 2012 r. "Koncepcji rozwiązania gospodarki ściekowo-osadowej w gminie L." ustalono jakie są możliwe warianty modernizacji oczyszczalni ścieków w L. mającej na celu poprawę jakości ścieków wyprowadzanych z tej oczyszczalni do rzeki L. W dacie złożenia wniosku o odroczenie płatności nałożonej kary z tytułu wyprowadzania ścieków z komunalnej oczyszczalni ścieków w L. do rzeki L. z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wnioskodawca nie posiadał więc nawet wiedzy jakie konkretnie przedsięwzięcie ma być realizowane w celu usunięcia przyczyn ponoszenia nałożonej kary, a w związku z tym nie mógł rozpocząć realizacji tego przedsięwzięcia. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Na marginesie należy wskazać, że z załączonego przez wnioskodawcę do pisma z dnia 26 kwietnia 2012 r. "Harmonogramu realizacji przedsięwzięcia" wynika m.in. że w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. wnioskodawca planował uzyskać pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji. Jak wynika z zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w L. obwieszczenia Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2013 r., w tym terminie Burmistrz L. wydał dopiero decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji i rozbudowie oczyszczalni ścieków w L. Zatem przedstawiony przez wnioskodawcę "Harmonogram realizacji przedsięwzięcia" nie był realizowany terminowo, gdyż przyjęte w nim założenia, biorąc pod uwagę długość trwania procesu inwestycyjnego, okazały się niemożliwe do zrealizowania w wyznaczonych terminach.

Ponadto, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r., strona skarżąca nie zrealizowała do tego dnia żadnego przedsięwzięcia, o którym mowa we wniosku o odroczenie wykonania kary, a decyzją z dnia [... kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze nałożoną karę rozłożył na raty.

W związku z powyższym za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Załączone do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokumenty, które wnioskodawca planował przedłożyć również organowi II instancji przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miały wpływu na rozstrzygnięcie ani organu, ani Sądu I instancji, gdyż nie wynika z nich, aby wnioskodawca rozpoczął realizację przedsięwzięcia w rozumieniu art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Okoliczności wynikające z tych dokumentów (fakt zakończenia I etapu harmonogramu realizacji przedsięwzięcia "Komunalna oczyszczalnia ścieków w L. poprzez sporządzenie w maju 2012 r. "Koncepcji rozwiązania gospodarki ściekowo-osadowej w gminie L.) wskazują, że wnioskodawca po upływie ponad 9 miesięcy od złożenia wniosku o odroczenie płatności kary był dopiero na etapie wyboru rodzaju przedsięwzięcia, które miało usunąć przyczynę nałożenia tej kary.

Te dodatkowe okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę skarżącą nie stanowiły więc podstawy do zastosowania w tej sprawie art. 317 ust. 1 powołanej ustawy i wydania decyzji o odroczeniu płatności kary administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.