Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, wyrokiem z dnia 7 lutego 2019r. w sprawie sygn.II SAB/Bk 119/18: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia 17 lipca 2018 roku;
- 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. nie wymierzył organowi grzywny;
- 5. nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;
- 6. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] koszty postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 15 października 2018 r. Stowarzyszenie [...] (powoływane dalej jako: "Stowarzyszenie") wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy zainicjowanej wnioskiem z 17 lipca 2018 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności: decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi leśnej "[...] " w Leśnictwie [...] od granicy wsi [...] w kierunku Nadleśnictwa [...] do działki [...]; decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) zmieniającej w/w decyzję z dnia [...] października 2015r.; decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]), dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowych postępowaniach na prawach strony.
Pełnomocnik skarżącego wniósł jednocześnie o:1.zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w niezwłocznym, określonym terminie (np. 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy);2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;
- 5) orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;
- 6) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że wnioskiem z 17 lipca 2018r.wystąpiło do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych decyzji.
W odpowiedzi na powyższe żądanie SKO w piśmie z 19 lipca 2018 r. poinformowało, że w oparciu o identyczny wniosek Stowarzyszenia, prowadziło już postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji, które zakończyły się decyzjami z [...] lipca 2018 r. W związku z tym Kolegium wezwało Stowarzyszenie do usunięcia braków podania przez sprecyzowanie istoty i zakresu swych żądań w terminie 7 dni, wskazanie czy pismo Stowarzyszenia należy rozumieć jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też jest to odrębny wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...].
W odpowiedzi, w dniu 6 sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że wniosek z 17 lipca 2018 r. wbrew błędnemu przeświadczeniu Kolegium, nie dotyczy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., ani decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]), a tym bardziej decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...] oraz [...]). Stowarzyszenie podkreśliło, że złożony w niniejszej sprawie wniosek odnosi się dwóch decyzji Wójta Gminy [...] (a nie Wójta Gminy [...]) i nie jest identyczny jak wcześniej złożony wniosek dotyczący decyzji Wójta Gminy [...], choć oparty na podobnej argumentacji. W związku z brakiem reakcji Kolegium, pismem z dnia 7 września 2018r. Stowarzyszenie wniosło do SKO ponaglenie. Postanowieniem z [...] września 2018r. SKO uznało wniesione ponaglenie za nieuzasadnione wskazując, że [...] września 2018 r. wydało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że wniosek Stowarzyszenia z 17 lipca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r. oraz z[...] marca 2018r. był już rozpatrywany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które wszczęło i prowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi [...] "[...] " oraz decyzją znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. W ocenie SKO skoro żądanie Stowarzyszenia dotyczyło spraw uprzednio już rozstrzygniętych decyzjami Kolegium, a Skarżący nie podniósł żadnej nowej, nieznanej organowi okoliczności faktycznej, ani nie wskazał dowodów, mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, to zaistniała przesłanka z art. 61 a k.p.a. uprawniająca do odmowy wszczęcia postępowania.
W skardze na bezczynność pełnomocnik Stowarzyszenia podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności błędnie uznając dwa różne wnioski Stowarzyszenia za jeden i ten sam, myląc tym samym decyzje Wójta Gminy [...] z decyzjami Wójta Gminy [...].
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wskazało m.in., że bezczynność wystąpiła, ale nie była rażąca. Przyznało, że omyłkowo potraktowało wniosek Stowarzyszenia z 17 lipca 2018r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. oraz decyzji z [...] października 2015 r. jako tożsamy z tym, który złożyło Stowarzyszenie w stosunku do decyzji Wójta [...] i w stosunku do którego SKO w dniu [...] lipca 2018 r. wydało dwie decyzje administracyjne. Dalej SKO przyznało, że kiedy zorientowało się, że w sprawie zaistniała omyłka natychmiast wszczęło dwa odrębne postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2015r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej "[...] " w Leśnictwie [...] od granicy wsi [...] w kierunku Nadleśnictwa [...] do działki [...].
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2018r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dn. [...] marca 2018 r., zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r., jak również odrębną decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę na bezczynność wyjaśnił, że sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy taka bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny. Wskazał, że w wypadku, gdy bezczynność trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, SKO rozpoznało w całości wniosek skarżącego Stowarzyszenia z 17 lipca 2018 r. wydając w dniu [...] listopada 2018r. dwie decyzje administracyjne: 1) nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej " [...] " w Leśnictwie [...] od granicy wsi [...] w kierunku Nadleśnictwa [...] do działki [...] oraz nr [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015r.
Wydanie powyższych decyzji spowodowało, że postępowanie sądowe w zakresie wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z 17 lipca 2018 r. stało się bezprzedmiotowe (zgodnie z regulacją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i dlatego w tej części Sąd umorzył postępowanie (punkt 1 wyroku). Wydanie jednak rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Czyli nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Kolegium po otrzymaniu wniosku Stowarzyszenia z 7 lipca 2018r. o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzji z [...] marca 2018 r., przez ponad trzy miesiące, nie wydało żadnego rozstrzygnięcia, które dotyczyłoby kwestionowanych decyzji. Bezczynność w tym zakresie, jak przyznaje samo SKO w odpowiedzi na skargę, była wynikiem błędnego założenia, że wniosek z 7 lipca 2018 r. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz z [...] stycznia 2018 r., które to decyzje były przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez SKO zakończonego decyzjami z [...] lipca 2018r. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma jednak znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.
W przedmiotowej sprawie bezczynność Kolegium w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z 17 lipca 2018r. nie budzi żadnych wątpliwości. W konsekwencji skoro na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynność wobec prowadzonego przez SKO postępowania był zasadny to Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji. Sąd nie dopatrzył się w stwierdzonej bezczynności Kolegium rażącego naruszenia prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sąd uznał, że bezczynności w tej sprawie tych cech przypisać nie można, co uzasadnia analiza czynności podejmowanych przed wniesieniem skargi oraz fakt, iż Kolegium w terminie niespełna miesiąca po wniesieniu skargi do Sądu, rozpatrzyło w całości wniosek Stowarzyszenia wydając w tym zakresie – decyzje i odręczając je stronom. Z tegoż względu stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku.
Odstępując z kolei w pkt 4 sentencji wyroku od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, CBOSA). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
Stowarzyszenie [...] wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną w części obejmującej: pkt 3 wyroku, w którym stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca w rażącym naruszeniem prawa, pkt 4 wyroku o braku wymierzenia organowi grzywny, pkt 5 wyroku o braku przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wniosło zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1.art.135 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 a p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art..36 §1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie że bezczynność organu nie miała miejsca w rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że organ w oczywisty sposób naruszył obowiązujące terminy rozpatrywania spraw administracyjnych, zupełnie lekceważą c wniosek skarżącego, a takie zaniechania organu nie miały racjonalnego uzasadnienia;
2. art.135 p.p.s.a. w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. art.154 § 6 p.p.s.a. przez brak wymierzenia organowi grzywny, mimo że w realiach tej sprawy było to uzasadnione, ponieważ organ w oczywisty sposób naruszył obowiązujące terminy rozpatrywania spraw administracyjnych, zupełnie zlekceważył wniosek skarżącego, działania i zaniechania organu nie miały racjonalnego uzasadnienia, organ błędnie stosował przepisy prawa administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz miał problemy z interpretacją jasnych i merytorycznych pism skarżącego;
3. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 149 §2 w zw. z art.154 § 6 p.p.s.a. przez brak przyznania skarżącemu od organów sumy pieniężnej, mimo że było to uzasadnione, ponieważ Stowarzyszenie doznało szkody krzywdy, a jego inicjatywy i działania zostały po części zmarnowane na skutek działań i zaniechań organu;
4.art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierające lakoniczne, niepełne oraz niezrozumiałe ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS ewentualnie o uchyleniu zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że bezczynności organu nie można racjonalnie wytłumaczyć ponieważ niezrozumiałe jest dlaczego organ uznał dwa różne wnioski Skarżącego wniesione w różnych terminach za jeden i ten sam, myląc tym samym decyzje Wójta Gminy [...] z decyzjami Wójta Gminy [...]. Jego zdaniem działanie organu miało charakter uporczywego braku woli rozpoznania sprawy. Wskazał, że Stowarzyszenie doznało znacznej szkody i krzywdy. Kwestia ponownej weryfikacji legalności decyzji Wójta Gminy [...] była i jest rudymentarnym zagadnieniem, a także flagowym projektem Stowarzyszenia. Poniosło ono znaczne koszty mające na celu rzetelną weryfikację ważności decyzji Wójta Gminy [...], ponieważ zaangażowano ekspertów, prawników, działaczy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do wniosku o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, dlatego uzasadnienie zaskarżonego wyroku dotyczące kwestionowanej części wyroku jest wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 7 lipca 2018r. oraz to, że bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi do Sądu, ponieważ w dniu [...] listopada 2018r. organ rozpoznał wniosek skarżącego Stowarzyszenia wydając dwie decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności W związku z tym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.) i dlatego Sąd pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do załatwienia wniosku z 17 lipca 2018r.(pkt 1 wyroku) i w oparciu o art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku).
Zarzuty skargi kasacyjnej, realizowane w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, ogniskują się wokół trzech kwestii: braku uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, braku wymierzenia organowi grzywny oraz nieprzyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w oparciu o art.149 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie bezczynność nie miała rażącego charakteru, co uzasadnia analiza czynności podejmowanych przed wniesieniem skargi oraz fakt, że kolegium w terminie niespełna miesiąca po wniesieniu skargi do Sądu rozpatrzyło w całości wniosek Stowarzyszenia wydając w tym terminie decyzję, którą doręczono stronom.
Zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co, do rozumienia pojęcia rażącego charakteru bezczynności zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy jednak stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i nie ocenił wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Wójta Gminy [...] wpłynął do organu 17 lipca 2018r. W odpowiedzi SKO 19 lipca 2018r. omyłkowo uznając, że Stowarzyszenie składa ponownie identyczny wniosek - domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B., który już został wcześniej rozstrzygnięty przez SKO - wzywa do wyjaśnienia i sprecyzowania żądania. Skarżące Stowarzyszenie 6 sierpnia 2018r. wyjaśnia SKO, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności są dwie decyzje Wójta Gminy [...], a nie Wójta Gminy [...] zatem wniosek nie jest identyczny z wcześniej złożonym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Mimo tego nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia, [...] września 2018r. SKO na podstawie art.61a § 1 k.p.a. odmawia wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 17 lipca 2018r. ponownie błędnie uznając, że wniosek Stowarzyszenia dotyczy tożsamej sprawy już poprzednio rozpatrywanej przez SKO.
Stowarzyszenie 7 września 2018r. wniosło do SKO ponaglenie w sprawie rozpoznania wniosku z 17 lipca 2018r., ale postanowieniem z [...] września 2018r. SKO uznaje je za nieuzasadnione wyjaśniając, że postanowieniem z [...] września 2018r. odmówiło wszczęcia postępowania.
Dopiero po wniesieniu w tej sprawie skargi na bezczynność (15.10.2018r.), Kolegium rozpoznało wniosek Stowarzyszenia i [...] listopada 2018r. wydało decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Opisane czynności podejmowane przez SKO powinny zostać wnikliwie ocenione przez Sąd pierwszej instancji w kontekście art. 149 § 1a p.p.s.a. W szczególności powinien wziąć pod uwagę, że opóźnienie organu w podejmowaniu czynności było oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co właśnie spowodowało niedochowanie ustawowych terminów w rozpoznaniu wniosku. Sprawa nie była skomplikowana, skoro organ wydał dwie decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności w terminie do jednego miesiąca po wniesieniu skargi na bezczynność. Z tych też względów zarzut skargi kasacyjnej co naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez brak wyczerpującej oceny działań podejmowanych przez organ przy rozpoznawaniu wniosku Stowarzyszenia jest uzasadniony (pkt 3 zaskarżonego wyroku).
Wobec tego w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy zarzucono skutecznie Sądowi ocenę bezczynności prowadzonego postępowania, to w konsekwencji za uzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Po dokonaniu ponownie oceny charakteru bezczynności jakiej dopuściło się SKO w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, Sąd rozważy czy są podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art.149 § 2 p.p.s.a.
Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art.149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił żadnej argumentacji odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej (pkt 5 wyroku). Słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji mimo, że nie przyznał na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a w ogóle tego rozstrzygnięcia nie uzasadnił. Właśnie z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest trafny.
Odnosząc się jednak w tym zakresie do twierdzeń skarżącego Stowarzyszenia, które akcentuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wysokie koszty jakie poniosło w związku z weryfikacją kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wójta Gminy [...] związane z zaangażowaniem ekspertów, prawników, działaczy wyjaśnić należy, że jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a w mniejszym stopniu charakter prewencyjno – represyjny (por.wyrok NSA z 3 lipca 2008r. II OSK 2954/17 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl tak jak i niżej powoływane wyroki.). Kompensacyjna funkcja przyznawanej stronie sumy pieniężnej nie może być rozumiana w ten sposób, że chodzi o odszkodowanie za poniesioną szkodę wynikającą z bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji.
Przeczy temu terminologia zastosowana przez ustawodawcę, który w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie użył sformułowania: "odszkodowanie", lecz celowo: "suma pieniężna". Wyklucza to traktowanie "sumy pieniężnej", o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jako odszkodowania. Suma pieniężna stanowi bardziej zadośćuczynienie za szkodę niematerialną (krzywdę) poniesioną przez skarżącego na skutek bezczynności lub nader długiego czasu prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie, aniżeli odszkodowanie za poniesioną szkodę materialną. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody.
Wobec powyższego kwestia kosztów poniesionych przez Stowarzyszenie w związku z zaangażowaniem specjalistów i prawników nie determinuje w tej sprawie przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. I OSK 2156/17, z 22 listopada 2017 r. I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r. II OSK 1216/18, 6 sierpnia 2019 r. II OSK 532/19).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w Białymstoku. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.