Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2214/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2866/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 6 lipca 2017 r. A. A. (obywatel [...]) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz [...] sp. z o.o.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) odmówił stronie udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że strona przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu w okresie od 10 czerwca 2017 r. do 24 lipca 2017 r. wydanej przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w [...] w celu "odwiedzin u rodziny lub przyjaciół", wskazując jako miejsce docelowe Niemcy, złożył w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy.

Tym samym skarżący nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazał, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Po rozpatrzeniu odwołania A. A. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 60 tej ustawy wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się m.in. w celu turystycznym, wizyty u rodziny lub przyjaciół, wykonywania pracy. A zatem samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie organu głównym, zadeklarowanym, docelowym miejscem pobytu strony w krajach strefy Schengen była Republika Federalna Niemiec i strona powinna go wykorzystać w zamierzonym celu – wizyty u rodziny lub przyjaciół. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący przekroczył granicę strefy Schengen w Republice Federalnej Niemiec w dniu 17 czerwca 2017 r., zaś już 6 lipca 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce podjęcie pracy w związku z posiadaniem informacji starosty. Organ podkreślił, że oferta została złożona w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. już 23 lutego 2017 r., a zatem prawie pięć miesięcy przed jego wjazdem do Polski.

Okoliczności sprawy wskazują na to, że cudzoziemiec, uzyskując niemiecką wizę Schengen w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół, miał pełną świadomość tego, że jego pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy, a mimo to przed konsulem Republiki Federalnej Niemiec zadeklarował zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół. Wskazuje na to bardzo krótki okres czasu, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu strony w Polsce w związku z zamiarem podjęcia tutaj pracy, licząc od dnia jej wjazdu na terytorium strefy Schengen, w tym Rzeczypospolitej Polskiej, jak również fakt złożenia oferty w Urzędzie Pracy przed jej przyjazdem do Polski, a nawet przed wydaniem wizy.

W ocenie organu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że podjęcie pracy miałoby nastąpić po upływie okresu pobytu wynikającego z wizy, jak również to, czy sugerowany cel główny pobytu wynikający z wizy zostanie zrealizowany ani możliwość zmiany celu dalszego pobytu.

Zdaniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z próbą obejścia przez stronę przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty. Ubiegając się o wydanie wizy strona deklarowała cel wjazdu, którego następnie nie realizowała. Strona nie wykazała zatem okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

A. A. wniósł skargę na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i niewyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości, w szczególności poprzez niepodjęcie czynności, które miałyby na celu rzeczywiste ustalenie, czy skarżący posiada cel uzasadniający jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego, który znajdował się w aktach sprawy,
2. 2. przepisów prawa materialnego: art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez uznanie, że przepis ten odnosi się do deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ w rzeczywistości nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji. Wskutek nieprawidłowej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zaniechał on dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Polski. Uchybienia te powodują, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej, jest przedwczesne.

Sąd zacytował przepisy ustawy o cudzoziemcach wskazane jako materialnoprawna podstawa wydania obu decyzji i stwierdził, że organ odwoławczy nie analizował i nie oceniał spełnienia wymogów dla deklarowanego przez cudzoziemca we wniosku celu pobytu czasowego, tj. wykonywania pracy, wobec uznania, że i tak istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji. Organ odwoławczy ocenił, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Oceny takiej dokonał po ustaleniu, że deklarowany przez cudzoziemca cel wjazdu (turystyczny) na terytorium Polski i tym samym do strefy Schengen, który stanowił podstawę do uzyskania przez cudzoziemca wizy był inny, aniżeli ujawniony przy okazji wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dokonując wykładni tego przepisu oparto się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany.

W ocenie Sądu przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Sąd podkreślił, że okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Wobec tego organy obu instancji nie mogły w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oceniać okoliczności, będących przedmiotem badania w toku innego postępowania administracyjnego, tj. w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, ani przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie.

Sąd zauważył, że w rezultacie dostrzeżenia przez ustawodawcę problemu tzw. turystyki pobytowej ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 577) wprowadzono zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół) lub przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu skoro dotychczasowa regulacja nie zawierała w tym zakresie żadnych ograniczeń prawnych, to w dacie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał przepis prawa pozwalający organom właściwym w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od oceny celu, ze względu na który cudzoziemiec uzyskał dokument wjazdowy.

Fakt istnienia luki prawnej nie stwarzał jednocześnie uprawnienia do wyprowadzania przez te organy podstaw decyzji negatywnej z nieobowiązującego już stanu prawnego, czy też przyznania sobie kompetencji do dokonywania ocen w ww. zakresie, które przynależą w istocie innym organom, na gruncie zupełnie innych postępowań administracyjnych.

Na koniec Sąd dodał, że w innych sprawach o podobnym do rozpatrywanej stanie faktycznym (np. sprawa rozpatrywana przez ww. Sąd pod sygn. akt IV SAB/Wa 280/19) organ odwoławczy uchylał decyzje organu wojewódzkiego z powołaniem się m.in. na okoliczność, że aktualne ustawodawstwo nie wskazuje jednoznacznie na możliwość odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w przypadku, gdy cudzoziemiec wjechał i przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo obszaru Schengen, poddając w wątpliwość cel tego pobytu. Oznacza to, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym organy wydają diametralnie różne rozstrzygnięcia, nie wyjaśniając powodów, które uzasadniałyby tę zmienność stanowisk. W konsekwencji zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2. II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a. polegające na:
3. – nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,
4. – nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a., pomimo tego, że sprawy administracyjne rozstrzygane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji, różniły się w sposób istotny określonymi elementami stanu faktycznego;
5. III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:
6. – treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,
7. – organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei w ocenie skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymagała wzięcia pod uwagę brzmienie innych przepisów tej ustawy: art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1 czy art. 302 ust. 1 pkt 15. Jego zdaniem w sprawie należało uwzględnić fakt, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę, i to nie tylko na płaszczyźnie abstrakcyjnej (jako generalnie dopuszczalny), ale również w konkretnym przypadku.

Na tej podstawie organ wywiódł, że nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana deklarowanego celu wjazdu lub pobytu – z celu odwiedzin u rodziny i przyjaciół na wykonywanie pracy – jest równoznaczna z niewykazaniem okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca przez okres powyżej 3 miesięcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP.

Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny, załatwienia spraw służbowych czy też ze względów zdrowotnych.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punkach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. i mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 12 ww. ustawy), do których nie należy jednak kontrolowane postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (wszczęte na jego wniosek złożony 1 sierpnia 2017 r.).

Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach (druk sejmowy nr 3072). Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i zjawiska tzw. turystyki wizowej, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).

W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że – w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organy – ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z pobytu w celu odwiedzin rodziny i przyjaciół na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska organu, że zmiana stanu prawnego dokonana ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. polega jedynie na tym, że taki sam stan faktyczny, wcześniej poddawany ocenie z punktu widzenia istnienia przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynikającej z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w obecnym stanie prawnym uzasadnia już odmowę wszczęcia postępowania. Błędne jest bowiem stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że organy administracji publicznej w poprzednim stanie prawnym miały kompetencję do oceny charakteru i celu pobytu cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w ramach oceny przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. czy okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez niego o udzielenie tego zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium RP.

Oczywiście nie można odmówić orzekającym w sprawie organom słuszności w twierdzeniu, że nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej akceptacja dostrzeżonych nadużyć ze strony cudzoziemców, którzy wjeżdżają do Polski na podstawie wizy wydanej w celu np. odwiedzin czy w celu turystycznym bądź innym celu o charakterze wybitnie nietrwałym (z założenia krótkotrwałym) i wjazd ten następuje jedynie, czy głównie w celu wykonywania pracy, bez zamiaru realizacji celu wskazanego w wizie. Dostrzeżenie tego rodzaju zdarzeń nie może jednak prowadzić do takiej reakcji organów administracji publicznej, która nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Problem "turystyki wizowej" dostrzegł również ustawodawca i w celu przeciwdziałania temu niepożądanemu zjawisku ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. wprowadził zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach, wiążąc ww. sytuacje z podstawą do odmowy wszczęcia postępowania (art. 116 ust. 5 i 6).

Jednocześnie, jak wynika z przywołanego wcześniej projektu ustawy, ustawodawca miał świadomość, że dotychczasowe przepisy ustawy o cudzoziemcach nie regulowały tej sytuacji, nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu, co doprowadziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i wymusiło wspomnianą nowelizację. Podjętą przez orzekające w sprawie organy próbę doraźnej reakcji na dostrzeżoną zmianę celu pobytu cudzoziemki poprzez powiązanie tejże okoliczności z przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach należy jednoznacznie ocenić jako zbyt daleko idącą. Podkreślić stanowczo trzeba, że przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest jednoznaczny, czytelny i w żadnej mierze nie pozwala na dokonywanie oceny ewentualnej zmiany celu pobytu cudzoziemca w ramach badania, czy okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w tym przypadku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu wnioskowanego zezwolenia. Ograniczyły się do ustalenia, jaki cel pobytu został wskazany podczas ubiegania się o wizę oraz celu, z jakiego ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była zmiana celu pobytu na terytorium Polski, organy miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zauważył, że odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była przedwczesna.

Przyznać trzeba rację skarżącemu kasacyjnie, że powołanie się przez Sąd wojewódzki na praktykę organu wynikającą z decyzji wydanej w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wa 280/19 nie może uzasadniać postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Zauważyć należy, że w ww. sprawie przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego nie była decyzja administracyjna. Sprawa o sygn. akt IV SAB/Wa 280/19 zakończona wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. dotyczyła skargi na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał co prawda, że finalnie organ załatwił sprawę wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r., jednakże nie odnosił się w żaden sposób do jej treści, bowiem ocena merytoryczna tej decyzji nie mieściła się już w ramach tego postępowania sądowego.

Odnosząc się na koniec do szeregu wymienionych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalających skargi na decyzje w podobnych sprawach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się na powyższe nie jest miarodajne do stwierdzenia, że jest to praktyka akceptowana przez sądy. Zdecydowana większość z przywołanych wyroków nie zawiera uzasadnienia (sporządzanego na wniosek strony – art. 141 § 2 p.p.s.a.), toteż nie jest możliwa weryfikacja tego, jakiej treści decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Fakt zaś, że w jednostkowych sprawach wyrok oddalający skargę na podobną decyzję stał się prawomocny (wobec braku wniesienia skargi kasacyjnej), nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że określona praktyka rozstrzygania tego typu spraw została zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wskazać należy w tym miejscu, że stanowisko o prawidłowości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 4050/19 i z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 116/20; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 tej ustawy.