Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2216/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3833/15) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. ([..]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej – uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2012 roku (nr [...]).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) wymierzył [...] Sp. j. w Z. karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Naruszenie tej decyzji wykazała kontrola przeprowadzona w spółce w dniach od 10 do 16 lipca 2012 r.

Odwołanie od tej decyzji wniosła kontrolowana spółka. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na to, że w dniu 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.), która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o tym samym tytule. Na mocy art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Główny Inspektor Ochrony Środowiska zobligowany był do rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami karnymi oraz o karach pieniężnych zamieszczonymi w uchylonej ustawie o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podał zarazem, że wezwał stronę postępowania, aby przesłała poświadczone za zgodność z oryginałem kopie kart ewidencji odpadów za rok 2011 oraz za okres od stycznia do czerwca 2012 r. Strona pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. poinformowała, iż w 2011 r. nie dokonywała wywozu odpadów niebezpiecznych.

Odpady zostały przekazane dopiero w dniu 12 lipca 2012 r. do firmy [...] w S. Ponadto spółka wyjaśniła, iż nie dokonuje corocznego wywozu odpadów, ponieważ specjalistyczne firmy, które są uprawnione do odbioru odpadów nie chcą przyjmować niewielkich ich ilości. Ilość odpadów wskazana na kartach przekazania z 2012 r. dotyczyła odpadów wytworzonych w latach 2010-2012. Do pisma nie dołączono żądanych kart ewidencji odpadów, a jedynie karty przekazania odpadów za 2012 r. Organ II instancji natomiast podał, że na podstawie przedłożonego przez stronę Marszałkowi Województwa Mazowieckiego zbiorczego zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2011, strona w tymże roku wytworzyła:

1. - 0,420 Mg odpadów o kodzie 13 02 08,
2. - 0,008 Mg odpadów o kodzie 16 01 07 oraz
3. - 0,007 Mg odpadów o kodzie 15 02 02.

Wytworzenie powyżej podanych ilości odpadów stanowi naruszenie warunków decyzji Starosty Sochaczewskiego z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (znak: [...]). Decyzja ta dopuszczała wytwarzanie przez spółkę odpadów o kodzie:

1. - 13 02 08 (inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe) w ilości 0.450 Mg/rok,
2. - 15 02 02 (sorbenty, materiały filtracyjne) w ilości 0,006 Mg/rok oraz
3. - 16 01 07 (filtry olejowe) w ilości 0.007 Mg/rok.

Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, organ I instancji niewłaściwie przyjął ilość odpadów przekazanych do odbiorców w 2012 r. za ilość odpadów wytworzonych przez stronę w 2012 r. Jednakże wskazał, że strona postępowania w 2011 r. przekroczyła ilość wytworzonych odpadów o kodach 16 01 07 i 15 02 02, która określona została w decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Wobec powyższego, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 79b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów.

Na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]10.2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] sp. j. z siedzibą w Z. Zarzuciła, że decyzja została wydana wbrew ustaleniom protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2012 r., bowiem w pkt. 3 protokołu "Zastosowane sankcje" zapisano, iż sankcje nie zostały zastosowane. Podała spółka, że całą ilość wykazanych odpadów przyjęto na rok 2012, chociaż były to ilości dotyczące kilku wcześniejszych lat. Wynikało to z faktu, ze tak małe ilości odpadów, jakie były wytwarzane w bazie transportowej, nie są odbierane przez upoważnione do tego firmy w każdym roku, ze względu na gabaryty i pojemności specjalistycznego sprzętu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14.04.2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3833 /15) orzekł w sposób opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedstawił przyjęty stan sprawy i podał, że podziela stanowisko organu odwoławczego, co do niewłaściwego uznania przez organ I. instancji ilości odpadów przekazanych do odbiorców w 2012 r. za ilość odpadów wytworzonych przez stronę w 2012 r.. W ocenie WSA w Warszawie ustalenie jednak, że strona w 2011 r. przekroczyła ilość wytworzonych odpadów zapadło bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i bez uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego, co uchybia przepisom postępowania administracyjnego (art. 7 kpa, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa).

Sąd I instancji zwrócił bowiem uwagę, że z akt sprawy wynika, iż w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r. M.G. wskazał, że ilość odpadów wyszczególnionych na kartach odpadów dotyczy lat 2010, 2011 i półrocza 2012. Podkreślał, że w roku 2011 nie dokonywał wywozu odpadów niebezpiecznych dla środowiska. Zaznaczył, że w dniu 10 lipca 2012 r. kontrolujący firmę inspektorzy WIOŚ w Płocku zażądali, by skarżący dokonał wywozu odpadów niebezpiecznych. Stwierdził sąd I instancji, że organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do powyższych twierdzeń skarżącego. W szczególności organ ten nie poczynił żadnych ustaleń ani nie zajął stanowiska wobec twierdzeń skarżącego, że część odpadów zakwalifikowanych jako powstałych w 2011 r. pochodzi z roku 2010 r. Również nie odniesiono się do twierdzeń skarżącego, że nie dokonuje wywozu odpadów corocznie – z uwagi ma minimum logistyczne wyspecjalizowanych firm zajmujących się odbiorem odpadów, w kontekście zapisów decyzji Starosty Sochaczewskiego z [...] września 2011 r. (zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2012 r.) zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi – stanowiącej, że "odpady będą bezpośrednio zbierane (...) do czasu zebrania stosownej ilości transportowej (pkt 3)".

Wg WSA w Warszawie, nie jest zasadny zarzut dotyczący wydania zaskarżonych decyzji wbrew ustaleniom protokołu kontroli z dnia 16 lipca 2012 r., bowiem w pkt. 3 protokołu w rubryce "zastosowane sankcje" zapisano - nie zastosowano. Wskazany pkt 3 protokołu dotyczy bowiem sankcji z art. 69 – 79 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, których nałożenie następuje na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Natomiast postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło naruszenia określonego w art. 79b powołanej ustawy, gdzie stosownie do - art. 79d tej ustawy - wymierza się kary pieniężne w drodze decyzji.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.04.2016 r. wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok ten w całości.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazał:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy, tj. nie ustaliły ilości odpadów wytworzonych w 2011 r. oraz nie odniosły się do częstotliwości wywozów odpadów dokonywanych przez stronę, w sytuacji gdy ustalenia te nie miały znaczenia w sprawie oraz nie miały wpływu na wynik postępowania, gdyż nałożona kara została zastosowana za naruszenie warunków posiadanej decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami niebezpiecznym, tj. za przekroczenia w 2011 r. ilości wytworzonych odpadów wskazanych w ww. decyzji, czemu organy dały wyraz w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw z art. 7,11, 77, 80 i 107 kpa, poprzez błędne uznanie, że nawet gdyby przyjąć, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony i nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności związanych z wywozem odpadów, to w ocenie skargi kasacyjnej naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż samo naruszenie decyzji Starosty Sochaczewskiego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] obligowało organy do nałożenia stosownych sankcji, stąd wydane decyzje nie powinny zostać uchylone;

W ramach zarzutu naruszania prawa materialnego wskazano na:

1. - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), w związku z art. 79 b ust. 1 pkt 1 tej ustawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że dla sankcji wskazanej w zaskarżonym przepisie konieczne było w przedmiotowej sprawie:
2. - ustalenie ilości odpadów wytworzonych 2012 r., w sytuacji gdy już samo stwierdzenie naruszenie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi w 2011 r., obligowało organy do nałożenia stosownej kary,
3. - odniesienie się do warunków wywozu odpadów, w sytuacji gdy sankcja nałożona została za przekroczenie dozwolonej ilości wytwarzania odpadów.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że poza sporem pozostaje ilość wytworzonych przez stronę odpadów w 2011 r., tj.: 0,420 Mg odpadów o kodzie 13 02 08*, 0,008 Mg odpadów o kodzie 16 01 07* oraz 0,007 Mg odpadów o kodzie 15 02 02*. Ustalenia te oparto m.in. na dokumentach urzędowych w postaci protokołu kontroli, sporządzonego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, podpisanego bez zastrzeżeń przez stronę oraz zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2011, które zostało przedłożone Marszałkowi Województwa Mazowieckiego w dniu 31 marca 2012 r. Prawdziwość i rzetelność tych dokumentów nie budziły wątpliwości, nie były kwestionowane przez stronę.

Skarga kasacyjna podawała, że ze zbiorczego zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2011 wynika, że strona w tymże roku r. wytworzyła 0,420 Mg odpadów o kodzie 13 02 08*, 0,008 Mg odpadów o kodzie 16 01 07* oraz 0,007 Mg odpadów o kodzie 150202*, co jest niezgodne z posiadaną decyzją zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Ustalenie to potwierdza okoliczność naruszenia warunków decyzji Starosty Sochaczewskiego z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]), dopuszczającej wytwarzanie odpadów o kodzie: 13 02 08* (inne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe) w ilości 0,450 Mg/rok, 150202* (sorbenty, materiały filtracyjne) w ilości 0,006 Mg/rok oraz 160107* (filtry olejowe) w ilości 0,007 Mg/rok.

W ocenie skargi kasacyjnej, z powyższych dokumentów bezsprzecznie wynika, że strona w 2011 r. naruszyła warunki posiadanej decyzji, co obligowało organy do wymierzenia stosownej kary. Już chociażby z tego powodu decyzje organów obu instancji były słuszne i zgodne z prawem, stąd brak było podstaw, aby je uchylać. Organ odwoławczy wskazał również, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. Akt. IV SA/Wa 889/13, że "odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, niezależny od winy sprawcy. Karę wymierza się za samo naruszenie prawa, bez względu na okoliczności, którymi kierował się naruszający prawo". Nie istnieją zatem odstępstwa od przewidywanych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach sankcji za naruszenie warunków decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, że strona nie dokonuje wywozu odpadów corocznie, gdyż organ ustalał ilość wytworzonych odpadów w każdym roku i jak wynika ze zbiorczego zestawienia odpadów, ilość odpadów wytworzonych w 2011 r. przekroczyła ustalone dla strony warunki, co dało podstawę do wymierzenia kary.

Organ nie może ingerować w sferę posiadanych prawomocnych decyzji, nakładających na stronę obowiązki i przyznających uprawnienia, jeśli nie pozostają one w sprzeczności z prawem. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy i decyzje organu obu instancji nie powinny zostać uchylone. W sytuacji gdyby nawet uznać, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności w sprawie lub nie odniósł się o wszystkich zarzutów strony, wskazać należy, że uchybienie to nie miałoby wpływu na wynika postępowania. Jak już wskazywano, samo ustalenie naruszenia decyzji Starosty Sochaczewskiego w 2011 r. obligowało organy do wymierzenia kary. Stąd brak podstaw, aby decyzje były uchylone.

W piśmie z dnia 27.07.2016 r. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się bowiem zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77, 80 i 107 K.p.a. W ocenie NSA, nie było trafne - w realiach ocenianego przypadku - przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż orzekające organy administracji publicznej nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie było zasadne zakwestionowanie przez sąd I instancji tych ustaleń i ocen orzekających organów, iż [...] sp. j. przekroczyła dopuszczalne ilości wytworzonych odpadów, co z kolei przesądzało o naruszeniu warunków decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami.

Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie art. 79b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243) posiadacz odpadów podlega karze w wysokości 5 tys. zł w sytuacji naruszenia warunków decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. W tej sprawie, decyzją Starosty Sochaczewskiego z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]) określono dla wyżej wskazanej spółki dopuszczalne ilości wytwarzania określonych rodzajów odpadów. Zatem, w kontrolowanej przez WSA sprawie ocenie podlegało to, czy skarżąca spółka naruszyła warunki wskazanej wyżej decyzji, tj. wytworzyła ilość odpadów większą, niż zostało to dozwolone.

W związku z powyższym zauważyć należy, iż na k. 4 akt administracyjnych znajduje się "Zbiorcze zestawienie danych o rodzaju i ilości odpadów za rok 2011". Dokument ten złożony został przez [...] sp. j. - Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, w ramach wypełnienia stosownych obowiązków ewidencyjnych. W dziale II złożonego formularza (zatytułowanego "Rodzaj i ilość wytworzonych odpadów") wskazano, że wymieniona spółka, we wskazanym roku, wytworzyła:

1. - odpady o kodzie 120208 w ilości 0,420 mg,
2. - odpady o kodzie 160107 w ilości 0,008 mg,
3. - odpady o kodzie 150202 w ilości 0,007 mg.

Tymczasem, decyzja Starosty Sochaczewskiego z dnia [...].09.2011 r. (sprzed zmiany w 2012 r.) zezwalała powyższej spółce na wytworzenie w ciągu roku;

1. - odpadów o kodzie 120208 w ilości 0,450 mg,
2. - odpadów o kodzie 160107 w ilości 0,007 mg oraz
3. - odpadów o kodzie 150202 w ilości 0,006 mg.

Zauważyć zatem bezspornie należy, że w zakresie dwóch ostatnio wskazanych kategorii odpadów, zostały przekroczone dopuszczalne wartości wytworzonych odpadów wynikające z decyzji Starosty Sochaczewskiego. Jednocześnie stwierdzić trzeba, iż powoływane przez WSA w Warszawie (za skarżącą spółką) karty ewidencjonujące odpady i związana z tym kwestia wywożenia odpadów przez wyspecjalizowane podmioty, nie mają prawnego znaczenia w sprawie i nie zmieniają dokonanej jej oceny. Przedłożony bowiem przez [...] sp. j. Marszałkowi Województwa dokument w postaci "Zbiorczego zestawienia danych o ilości wytworzonych odpadów" samodzielnie potwierdza to, jaką konkretnie ilość odpadów wytworzyło przedsiębiorstwo skarżącej spółki w 2011 r. Brak jest przy tym podstaw aby kwestionować treść tego dowodu w zakresie wskazanych tam danych liczbowych o powstałych odpadach. Skoro zawiera on miarodajne dla oceny sprawy informacje, to nie było też usprawiedliwienia dla żądania od orzekających organów dalszych ustaleń i ocen, w tym odnośnie do tego, kiedy i jakie odpady faktycznie zostały wywiezione przez podmioty je odbierające oraz odnoszenia się do twierdzeń dotyczących danych wskazanych przez spółkę na kartach odpadów.

Jeżeli bowiem analiza informacji przedłożonych przez skarżącą spółkę Marszałkowi Województwa wykazała, że ilości odpadów wytworzonych przez tę spółkę przekraczają dopuszczalne wartości wynikające z decyzji Starosty Sochaczewskiego z dnia [...].09.2011 r., to okoliczność ta dostatecznie usprawiedliwiała przyjętą przez organy administracji ocenę sprawy, w kontekście zastosowania art. 79b ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o odpadach.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi [...] sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wyżej wskazano, w realiach sprawy brak było podstaw to przyjmowania aby zaskarżona decyzja nie była prawidłowa, skoro wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami znajdowało uzasadnienie w wiarygodnym dla sprawy dokumencie (dowodzie).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.