Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2933/16 oddalił skargi C.J. i J.D.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie dróg gminnych: ulicy [...] i [...] w miejscowości W., gmina W. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły: J.D.R. i C.J.
J.D.R. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającą na przyjęciu (niezasadnym w ocenie skarżącej), że przepisy tej ustawy i szczególna procedura w niej przewidziana, ma zastosowanie do modernizacji (rozbudowy) drogi wewnętrznej, która dopiero po rozbudowie będzie służyć celowi publicznemu i stanowić będzie drogę publiczną i że ustawa odnosi się nie do aktualnego, tylko docelowego statusu drogi. Powyższe nie uwzględnia charakteru ustawy oraz pomija fakt, że zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu do zastosowania ustawy konieczne jest uprzednie zaliczenie drogi, której dotyczy rozbudowa, do kategorii dróg publicznych, o których stanowi przywołana w tym przepisie ustawa o drogach publicznych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, nadto na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone ani w części, ani w całości, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
C.J. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 34 § 1 k.p.a. oraz 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca C.J. była należycie reprezentowana, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika jednoznacznie, że jako osoba niekomunikująca się w sposób świadomy z otoczeniem nie mogła ustanowić w sposób skuteczny prawnie pełnomocnika w osobie swojej córki.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skarg kasacyjnych zmierzają: po pierwsze, do zakwestionowania prawidłowości zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, dalej jako: "specustawa drogowa") w niniejszej sprawie ze względu na to, że działka nr [...] - ulica [...] oraz działka nr [...] - ulica bez nazwy, odchodząca od ul. [...] mają status dróg wewnętrznych; po drugie, do wykazania braku podjęcia przez organy administracyjnej i Sąd pierwszej instancji działań ze względu na fakt, że skarżąca C.J. była nienależycie reprezentowana.
Zarzutów tych nie można podzielić.
Odnosząc się do kwestii zastosowania specustawy drogowej w niniejszej sprawie, wskazać należy na wstępie, że celem tej ustawy, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.
Sądy administracyjne jednoznacznie wskazują, że przepisy omawianej ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10, wskazano: "dokonując wykładni oraz stosując (...) art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należy pamiętać, że ustawa o szczególnych zasadach (...) przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. Z tym, że istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna.
Tym samym, złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, tj. w szczególności podjęciem stosownej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumieniem art. 1 ust. 1 specustawy przemawiają nie tylko wykładnia celowościowa i systemowa wszystkich przepisów ustawy, ale także literalne brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 specustawy, w którym mowa o zasadach i warunkach "przygotowania inwestycji". Odmienne stanowisko przeczyłoby nie tylko celom ustawy, ale i treści tego przepisu.
Nie można bowiem interpretować omawianego przepisu jedynie w kontekście "inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych", nie dostrzegając, że w przepisie tym mowa o ich "przygotowaniu" (Bryś w.: Zakres przedmiotowy tzw. specustawy drogowej, PPP.2010.10.16).
Mając powyższe na uwadze, prawidłowo Sąd pierwszej instancji rozróżnił trzy sytuacje. Pierwszą, w której przepisy specustawy drogowej zostają zastosowane do budowy drogi wewnętrznej (bez zmiany jej statusu). Drugą, w której zostają one zastosowane do modernizacji takiej drogi, która po modernizacji pozostanie drogą wewnętrzną. Trzecią, w której przepisy specustawy drogowej zostają zastosowane do budowy drogi publicznej (zazwyczaj drogi gminnej) z wykorzystaniem terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna ("po śladzie" tej drogi). W pierwszej i drugiej sytuacji zastosowanie specustawy drogowej jest niedopuszczalne. W trzeciej jednak, w ocenie Sądu, znajduje ona zastosowanie. W tym bowiem przypadku modernizacja (rozbudowa) drogi wewnętrznej będzie służyć realizacji celu publicznego - budowie drogi publicznej.
Jak wykazano w wyroku WSA w Warszawie, decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie, że organ administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma obowiązek zweryfikować, w jaki sposób wnioskodawca określił rodzaj inwestycji drogowej (przy czym, jak już wyżej wskazano – nie chodzi o obowiązek kategoryzacji drogi w sposób określony w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu) przed złożeniem wniosku o wydanie zgody na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Organ obowiązany jest w szczególności ustalić, czy planowana droga zaliczona została – przez wnioskodawcę – do jednej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także, jaką klasę techniczną przewidział dla niej wnioskodawca oraz czy spełnia ona wymagania techniczne i użytkowe określonej dla tej klasy. Wobec tego sam fakt, że projektowana droga znajduje się w ciągu drogi wewnętrznej, nie skutkuje nadaniem tej drodze statusu drogi wewnętrznej.
Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że wniosek Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. jednoznacznie określił parametry techniczne projektowanej drogi. Co oznacza, że nie było podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie dotyczy budowy drogi publicznej, a w konsekwencji, że wyłączone jest rozpatrzenie go w trybie przepisów specustawy drogowej.
W odniesieniu do zarzutu nienależytego umocowania córki do reprezentowania skarżącej C.J., NSA wyraża pogląd, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował okoliczności, czy skarżąca jest osobą zdolną do czynności prawnych, a przez to czy powinna być reprezentowana przed organami przez przedstawiciela ustawowego. WSA prawidłowo nie stwierdził naruszenia przepisów gwarantujących stronom postępowania prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 k.p.a. Jak wykazano, w dniu 11 marca 2016 r., do Starosty [...] wpłynęło pismo A.B. (córki C.J.) - stanowisko w sprawie, do którego dołączone zostało ogólne pełnomocnictwo do działania w imieniu C.J. Pełnomocnik reprezentowała skarżącą w toku postępowania, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik jednoznacznie oświadczyła, że według jej oceny pełnomocnictwa udzielone jej przez matkę, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym, zostały udzielone świadomie.
W świetle powyższego brak jest podstaw do twierdzenia, że C.J. pozbawiona była prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że jej prawo do udziału w postępowaniu nie zostało w żaden sposób ograniczone. Dodatkowo, NSA w pełni podziela pogląd WSA w Warszawie, że organy administracji nie miały podstaw do wystąpienia, na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., z wnioskiem do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla C.J.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
NSA nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocników z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.