Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 619/17 oddalił skargę D. P. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 49b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że roboty, w wyniku których nie doszło do powstania nowej kubatury ani zmiany parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego stanowią nadbudowę w rozumieniu przepisów tejże ustawy, a nie jej przebudowę,
- 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych uzasadnia zastosowanie trybu uregulowanego w art. 49b ustawy Prawo budowlane, co skutkowało oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia,
- 3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nieustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny nie miało wpływu na wydanie przez organy administracji publicznej nieprawidłowego postanowienia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 49b ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że roboty, w wyniku których nie doszło do powstania nowej kubatury ani zmiany parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego stanowią nadbudowę w rozumieniu przepisów tejże ustawy, a nie jej przebudowę. Powołany przepis stanowi, że jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Przepis ten stanowi podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej w przypadku spełnienia warunków do legalizacji samowoli budowlanej, przy czym dotyczy obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ, a więc nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Nie można za pomocą zarzutu naruszenia art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego kwestionować prawidłowości rozumienia pojęć "nadbudowa", czy "przebudowa", gdyż przepis ten w ogóle się do tych pojęć nie odnosi. Na marginesie wskazać należy, że Sąd nie dokonywał wykładni pojęcia "nadbudowa".
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych uzasadnia zastosowanie trybu uregulowanego w art. 49b Prawa budowlanego, co skutkowało oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku, w tym podważania ustalonego stanu faktycznego sprawy.
W ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu nie można zatem kwestionować dokonanej kwalifikacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji na s. 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku powołuje tryb uregulowany w art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy opłata legalizacyjna została ustalona na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Uchybienie to, choć wprowadzające w błąd co do przepisów mających w sprawie zastosowanie, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z całości uzasadnienia wynika bowiem, na jakiej podstawie prawnej zostało wydane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, a ponadto na s. 13 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji dokonuje oceny zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego, prawidłowo powołując art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
Za nieusprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nieustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny nie miało wpływu na wydanie przez organy administracji publicznej nieprawidłowego postanowienia.
Sąd I instancji nie stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy. Sąd uznał, że wskazywane przez skarżącego dodatkowe postępowanie dowodowe – w świetle zebranych przez organ dowodów – nie mogło zmienić dokonanych przez organy ustaleń i ich oceny w sprawie. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należy podzielić, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia.
Jak prawidłowo ustaliły organy, skarżący dokonał rozbiórki usytuowanej przy granicy działki części budynku mieszkalnego w postaci kuchni - łącznika, a następnie na tym samym miejscu wybudował nowy obiekt o takiej samej funkcji. Powyższe potwierdzają kopie map zasadniczych z 2016 r., na których brak istniejącego wcześniej obiektu, protokół kontroli z dnia [...] marca 2016 r., wyjaśnienia skarżącego złożone w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.), a także mapa wywiadu terenowego z 2010 r., z naniesionymi kolorem czerwonym zmianami stanu na gruncie, na której w miejscu istniejącego wcześniej obiektu zamiast symbolu literowego "m" zamieszczono opis "brak", a także wykreślono zarys obiektu. Powyższe wskazuje, że sporny obiekt był na dzień przeprowadzenia wywiadu terenowego rozebrany. W tej sytuacji, gdy istniejący uprzednio obiekt został rozebrany, nie można uznać, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły przebudowę. Stwierdzić zatem należy, że organy prawidłowo zakwalifikowały sporne roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.