Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 maja 2021 r., VII SA/Wa 193/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 26 listopada 2020 r., nr 1864/20, w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 6 listopada 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (dalej PINB) wpłynęło pismo P.G., w którym wskazał on, iż "odmówiono mu wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w S. przy ul. K. zrealizowanej przez firmę W. sp. z o.o.". W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia braków wniosku, w piśmie z 3 grudnia 2018 r. wnioskodawca wskazał, że żąda udostępnienia akt spraw "dotyczących inwestycji powstałych na podstawie decyzji nr [...]".
Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 193/21 kolejno wskazano, że decyzją z 27 kwietnia 2016 r., nr [...], Starosta Miński zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach nr [...] i [...] w S. przy ul. K. Decyzją z 5 czerwca 2018 r. Starosta Miński przeniósł decyzję nr [...] na W. sp. z o.o. w W. (Spółka). W odniesieniu do tej inwestycji PINB prowadził trzy postępowania: 1) postępowanie o nr [...] dotyczące udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym, 2) postępowanie o nr [...] dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku C), 3) postępowanie o nr [...] dotyczące robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym).
Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że postanowieniem Nr 41/19 z 25 stycznia 2019 r. PINB odmówił P.G. możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w tych trzech powyższych sprawach. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB z 18 marca 2019 r.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 193/21 przywołano, że po rozpoznaniu skargi P.G. na w/w postanowienie MWINB, WSA w Warszawie wyrokiem z 16 października 2019 r., VII SA/Wa 1098/19, oddalił skargę, skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego orzeczenia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 lipca 2020 r., II OSK 701/20, uchylił w/w wyrok sądu wojewódzkiego, a także zaskarżone postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 25 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach swego wyroku wskazał, że skarżący po wydaniu ostatecznych rozstrzygnięć w trzech postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez PINB złożył wniosek o udostępnienie akt w tych sprawach. PINB w jednym postanowieniu odmówił dostępu do akt w trzech różnych postępowaniach, w każdej z tych spraw istniały inne powody odmowy udostępnienia akt administracyjnych.
Biorąc pod uwagę, że strona ma prawo wglądu w akta w konkretnej sprawie administracyjnej, Sąd Naczelny uznał, że niedopuszczalne jest wydawanie jednego postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt w kilku różnych odrębnych postępowaniach. Wydania jednego postanowienia w trzech sprawach nie uzasadnia również okoliczność, że strona złożyła jeden wniosek o udostępnienie akt w kilku sprawach administracyjnych. Odnosząc się do udostępnienia akt sprawy dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku A, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zostało to potwierdzone w wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2019 r., VII SA/Wa 2991/18, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., II OSK 3388/19. Nie zmienia to jednak faktu, że organ powinien wydać odrębne postanowienie w sprawie odmowy dostępu do akt w tej sprawie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB postanowieniem Nr 375/2020 z 7 października 2020 r. odmówił P.G możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w sprawie prowadzonej pod znakiem PINB 7353/EB/505/2016, dotyczącej udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego A z garażem podziemnym. Na to postanowienie zażalenie wniósł P.G..
Powołanym na wstępie postanowieniem z 26 listopada 2020 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji
Organ wojewódzki stwierdził, że PINB słusznie odmówił P.G udostępnienia akt w przedmiotowej sprawie, bowiem nie posiadał on przymiotu strony, co wynika z treści wydanej w tej sprawie przez organ powiatowy decyzji Nr 364/U/18 z dnia 26 lipca 2018 r. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zajmował stanowisko w przedmiotowej sprawie, wypowiadając się w zakresie posiadania statusu strony przez żalącego się. Powyższe znalazło także potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 21 lipca 2020 r., II OSK 701/20, w którym Sąd Naczelny stwierdził, że "Odnosząc się do udostępnienia akt sprawy o sygn. PINB 7353/EB/505/2016 dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku A należy zauważyć, że z przepisów ustawy Prawo budowlane wyraźnie wynika, kto jest stroną tego postępowania.
Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w świetle art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zostało to potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2991/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3388/19. Nie zmienia to jednak faktu, że organ powinien wydać odrębne postanowienie w sprawie odmowy dostępu do akt w tej sprawie". W świetle powyższych okoliczności organ wojewódzki przyjął, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa i zostało wydane zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku II OSK 701/20.
Skargę na to postanowienie MWINB złożył P.G., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 7, art 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów,
- a) art. 33, art. 49 pkt 2 i 4a, art. 81, 84, i 84a ustawy Prawo budowlane, gdyż w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z 27 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, skarżący został uznany za stronę w postępowaniu, a w późniejszym etapie został z tego wykluczony,
- b) art. 231 i art. 286 Kodeksu karnego, gdyż odstępstwo budowlane, które miało istotny wpływ na przebieg postępowania było wynikiem fałszerstwa, podania niewłaściwych istotnych dla sprawy danych tzn. odległości od lasu,
- c) podpisy figurujące na poświadczeniach odbioru o wszczęciu postępowania znak sprawy AB.670.1.14.2016, jak również wydanej decyzji nr [...] z 27 kwietnia 2016 r. nie należą do uczestników postępowania M.G. ani P.G., co uniemożliwiło tym osobom skuteczne odwołanie się od wydanej decyzji, ponadto organ celowo i świadomie wysyłał korespondencję na adresy, pod którymi nie przebywały osoby będące uczestnikami postępowania;
- 2) art. 140 K.c. poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego, podczas gdy wydane pozwolenie na budowę, jak również pozwolenie na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego,
- 3) art. 73 K.p.a. poprzez odmowę wglądu w dokumenty inwestycji toczącej się w S. przy ul K. zrealizowanej przez Spółkę, co stanowi równocześnie naruszenie art. 2 i 32, 64 Konstytucji.
Skarżący wskazał również na naruszenie art. 6-9, 10 § 1, 28, 35-36 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał, że stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji odmówił P.G możliwości przeglądania akt, sporządzania notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów akt w tej sprawie, a zaskarżonym postanowieniem MWINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W związku z tym, że w tej sprawie zostało bezspornie ustalone, że skarżący nie był stroną postępowania, w którym domaga się udostępnienia mu akt sprawy, to wskazane rozstrzygnięcia organów obu instancji sąd wojewódzki uznał za prawidłowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.G. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzuca się:
- 1. naruszenie prawa materialnego w postaci obrazy art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb) w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez:
- 1.1. błędne ustalenia faktyczne, iż skarżący żądał udostępnienia akt postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego A z garażem podziemnym; w sytuacji gdy żądał on udostępnienia akt sprawy dotyczących inwestycji powstałych na podstawie decyzji nr [...] będącej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 27 kwietnia 2016 r.;
- 1.2. przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o wyrażanie zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego A z garażem podziemnym, czego podstawą było dokonanie przez sąd błędnej wykładni przepisu prawa materialnego i następnie jego błędne zastosowanie, podczas gdy jak wskazuje orzecznictwo oraz judykatura w przypadku kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę będącej podstawą realizacji robót budowlanych status strony powinien być również przyznawany innym podmiotom posiadającym interes prawny w jego rozstrzygnięciu, co skutkowało także błędnym zastosowaniem tego przepisu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Udip) poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, organ administracji publicznej powinien udzielić skarżącemu dostępu do wskazanych przez niego akt administracyjnych, nawet w przypadku odmowy przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów Udip - czyli w zakresie w jakim dokumenty znajdujące się w aktach sprawy stanowią informację publiczną, tym bardziej, że początkowo skarżący nie wskazał na jakiej podstawie domaga się dostępu do akt wnioskowanych postępowań, a nie został on poinformowany o innej dopuszczalnej podstawie ubiegania się o możliwość uzyskania dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 151 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i w konsekwencji uchylenia postanowienia MWINB;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podniesionych przez skarżącego zarzutów, przyjmując bezkrytycznie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie;
- 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez zaniechanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku i ograniczenie tej kontroli wyłącznie do zbudowania zasadności zarzutów skargi;
- 6. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów oddalenia skargi.
Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; uchylenie w całości postanowienia MWINB; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący domagał się udostępnienia całej dokumentacji inwestycji realizowanej przez Spółkę, bowiem z żadnych ze składanych przez skarżącego pism nie wynikało, aby ograniczał się on wyłącznie do postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.
W toku rozprawy on-line pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Jednocześnie wyjaśnił, że użycie w skardze kasacyjnej skrótu "k.p.a." odnosi się do Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez brak "wystarczającego uzasadnienia" sądu wojewódzkiego w zakresie motywów oddalenia skargi. Zarzut ten w motywach skargi kasacyjnej ogranicza się do przywołania tezy jednego z judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w I instancji. To, że skarżący kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku subiektywnie ocenia jako "niewystarczające", nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 Udip. Ten ostatni przepis zawiera obszerne wyliczenie przedmiotów informacji udostępnianych jako informacja publiczna w rozumieniu cyt. ustawy, stanowi ponadto przykład rozbudowanej regulacji, składa się z licznych punktów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono którego z nich dotyczy podniesiony zarzut. Przepisy Udip w ogóle nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro skarżący kasacyjnie konsekwentnie powołując się na mający mu przysługiwać status strony oznaczonego postępowania administracyjnego, domagał się dostępu do akt oznaczonej sprawy administracyjnej w trybie przepisów K.p.a. Powołanie się na regulację zawartą w Udup zostało sformułowane przez stronę dopiero w skardze kasacyjnej.
C. Zarzuty naruszenia przepisów art. 59 ust. 7 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, że nie przysługiwać ma mu status strony postępowania w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku A z garażem podziemnym oraz nie rozpoznanie istoty sprawy, przy jednoczesnym oświadczeniu iż nie żądał udostępnienia akt tegoż postępowania. Żaden z tych zarzutów nie jest zasadny.
Skarżący kasacyjnie całkowicie pomija skutki i wykładnię prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 701/20 i II OSK 3388/19, nadto ignoruje zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie tylko sądów, ale i stron postępowania (art. 170 Ppsa). Umyka uwadze skarżącego kasacyjnie, że – stosownie do art. 190 zd. 2 Ppsa – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanych wyrokach przesądzone zostało, że P.G. – wbrew temu, co obecnie podnosi w skardze kasacyjnej – domagał się dostępu do akt sprawy, objętych zaskarżonym postanowieniem MWINB. Przesądzone też zostało, że skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielone Spółce w odniesieniu do budynku A. Skarga kasacyjna w części jej podstaw stanowi zatem próbę polemiki z prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych, a przez to jest bezskuteczna w tym zakresie.
D. Nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i wywodzenie odnośnie "zaniechania pełnej kontroli legalności zaskarżonego do sądu wyroku", zarzut ten – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie został w skardze kasacyjnej jakkolwiek rozwinięty i uzasadniony. Przedmiotem skargi do WSA w Warszawie nie był żaden wyrok, ale postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie udostępnienia akt oznaczonej sprawy administracyjnej.
E. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, orzeczono jak w sentencji – o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 Ppsa.