Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/18 oddalił skargę H. Z., A. Z. i J. Z. (zwanych dalej skarżącymi) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. - S. i D. S. (dalej zwanymi inwestorami) pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], os. [...], gm. [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili skarżący.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji uznając, że nie jest ona obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że działka nr ewid. [...], na której zrealizowano budynek gospodarczo - garażowy znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 67-72 MN, U - obszar o podstawowej funkcji mieszkalno-usługowej z dopuszczeniem usług uciążliwych o uciążliwości nie obejmującej terenu zabudowy budynkami mieszkalnymi (§ 5 ust.
5) z możliwością lokalizacji zabudowy gospodarczej o wysokości jednej kondygnacji (§ 5 ust. 8), tym samym inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenu. Podniósł również, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący pozostałych ustaleń planu miejscowego dotyczących kąta nachylenia połaci dachowej (wymagany - dach stromy o kącie nachylenia do 110 %; projektowany - dach o kącie nachylenia 32° tj. ok. 62%), powierzchni zabudowy (ogólna powierzchnia zabudowy wszystkich obiektów nie może przekraczać 40% powierzchni działki; projektowane - powierzchnia działki 1855,00 m² przy czym łączna powierzchnia zabudowy wynosi 262,18 m² (172 m² - istniejący budynek mieszkalny i 90,18 m² projektowany budynek gospodarczo-garażowy). Podkreślił, że sporna inwestycja nie narusza również postanowień miejscowego planu w zakresie dotyczącym komunikacji, bowiem § 7 planu nie zakazuje się używania ciągu pieszego między obszarami 61-66 MN, U i 67-72 MN, U jako ciągu o charakterze pieszo-jezdnym. Zapisy planu nie precyzują wprost zakazu korzystania z ww. ciągu przez pojazdy, a brak jednoznacznego zakazu uprawnia do uznania, że takie usytuowanie nie jest niedopuszczalne.
Za niezasługujący na uwzględnienie GINB uznał zarzut, że zaskarżona decyzja narusza przepisy planu miejscowego, gdyż skarżący nie mogą zrealizować na swojej nieruchomości obiektów budowlanych. Właściciele działki nr [...] chcąc zrealizować na swojej nieruchomości pewne kategorie obiektów budowlanych, aby zachować 8-metrową odległość od budynku tj. odległość przewidzianą w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r.) musieliby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o nr ewid. [...] na odległość większą, aniżeli 3,00 i 4,00 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia.
Zdaniem GINB, projektowany budynek został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 9 m od granicy z działką nr ewid. [...], a zatem decyzja organu I instancji nie narusza w sposób rażący § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., jak i innych przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał też, że kwestie dotyczące prawidłowości przyjętych rozwiązań technicznych stanowią element projektu architektoniczno-budowlanego, przy czym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji rozwiązań technicznych przyjętych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego.
W związku z powyższym GINB stwierdził, że decyzja organu I instancji, nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą).
W ocenie GINB decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133; dalej zwanego rozporządzeniem z 2003 r.), bowiem zatwierdzony projekt budowlany przewidywał lokalizację, na terenie działki nr ewid. [...] miejsc parkingowych, jednakże w projekcie zagospodarowania terenu spornej inwestycji zarówno w części rysunkowej jak i w części opisowej brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących ilości projektowanych miejsc postojowych, ich dokładnego usytuowania, w tym usytuowania względem nieruchomości sąsiednich, a także ich parametrów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2018 r. stwierdził, że GINB oraz Wojewoda Pomorski dokonali prawidłowej oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego w kontekście zaistnienia którejkolwiek z wad opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Sąd I instancji pokreślił, że podziela stanowisko organu odwoławczego, że projekt budowlany nie narusza w sposób rażący zapisów uchwały nr XV/97/96 Rady Gminy Człuchów z dnia 29 stycznia 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Słusznie organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja organu I instancji nie narusza zapisów planu miejscowego. Działka ta w planie miejscowym (zgodnie z § 7) oznaczona jest symbolem KP - ciągi pieszo - jezdne o nawierzchni gruntowej z preferowaną funkcją ruchu pieszego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zapisy planu nie zawierają wprost zakazu korzystania z ciągu pieszo - jezdnego przez pojazdy, a brak takiego zakazu pozwala na uznanie dopuszczalności w tym miejscu ruchu samochodowego. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] wynika, że działka nr ewid. [...] stanowiąca ciąg - pieszo jezdny ma szerokość 6 m, a zatem wystarczającą dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działki o parametrach wymaganych przepisami § 14 ust. 2 rozporządzenia, który zastrzega minimalną szerokość ciągu pieszo-jezdnego na 5 m.
Zdaniem Sądu I instancji, słusznie wskazał organ odwoławczy, że czym innym jest ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, a czym innym zgodność inwestycji z prawem budowlanym. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji wskazał, że budynek gospodarczo-garażowy został usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy z działką skarżących nr ewid. [...], co jest zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia, który przewiduje, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Takie usytuowanie natomiast, ze względu na przepisy przeciwpożarowe, może mieć wpływ na ewentualną zabudowę na działce skarżących, co oznacza tyle, że gdyby skarżący zamierzali wybudować na własnej działce budynek z dachem rozprzestrzeniającym ogień, to odległość planowanego budynku od spornego budynku gospodarczo - garażowego musiałaby wynosić 12 m (§ 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W ocenie Sądu, powyższe nie stanowi o tym, by decyzja z dnia 23 sierpnia 2010 r. w sposób rażący naruszała ww. przepisy rozporządzenia, a tym samym art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Sąd I instancji wskazał następnie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy). Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone jedynie do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy). Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska skarżących, że naruszenie w sprawie przepisów rozporządzenia w zakresie wymogów przeciwpożarowych potwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 497/16.
Sąd podzielił ocenę GINB, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. mimo stwierdzonego naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy i obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany przewidywał lokalizację na terenie działki nr ewid. [...] miejsc parkingowych. Będący częścią projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, projekt zagospodarowania terenu zakładał parking dla samochodów osobowych znajdujący się na wewnętrznym terenie objętym opracowaniem, jednakże w żadnym miejscu nie zawiera on informacji dotyczących ilości projektowanych miejsc postojowych, ich usytuowania i parametrów, w tym usytuowania względem nieruchomości sąsiednich, co jest bezspornym naruszeniem powyższych przepisów.
Jednakże to uchybienie, zdaniem Sądu I instancji, nie może być zakwalifikowane jako naruszenie o charakterze rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała negatywnych skutków społeczno-prawnych i gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zarzuty skargi nie wykazały także, aby decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, a to w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i konkretnymi zapisami planu miejscowego.
W ocenie Sądu I instancji nie można także skutecznie postawić GINB zarzutu naruszenia art. 7, 8, 77 i 80, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r.;
- 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 5 i § 7 uchwały nr XV/97/96 Rady Gminy Człuchów z 29 stycznia 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu;
- 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia z 2002 r.;
- 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez skrótowe, a wręcz lakoniczne odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podstawowych zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną inwestorzy domagali się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem prawnym wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego do stwierdzenia nieważności może dojść wyłącznie z przyczyn określonych w wyczerpującym katalogu art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a. i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, a nie z powodu każdej, nawet niewielkiej wadliwości (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. 8, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 729).
Zauważyć też należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Takie (rażące) naruszenie prawa zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub znacznej części (cyt. B. Adamiak, J. Borkowski str. 746). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717).
Oczywistym jest, że przedłożenie przez inwestorów projektu budowlanego zawierającego projekt zagospodarowania działki bez naniesionych konkretnych parametrów zaprojektowanego miejsca postojowego (parkingu) dla samochodów, w zakresie ilości miejsc parkingowych oraz odległości od granicy działki, stanowiło w tym czasie naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, to jednakże mając na uwadze, że na mapie wskazano miejsce lokalizacji parkingu, a projekt przewidywał jego lokalizację na działce inwestorów, powyższe uchybienie nie wywołało skutków, które byłyby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, gdzie mają być zlokalizowane miejsca parkingowe, a brak określenia ich ilości oraz odległości od granicy działki inwestora, samo w sobie nie może przesądzać o rażącym naruszenia prawa w tym zakresie.
Jednocześnie z treści skargi kasacyjnej nie wynika jakie to w ocenie skarżących kasacyjnie skutki społeczne lub gospodarcze wywołał brak precyzyjnego określenia miejsc parkingowych, których realizacja była zarówno możliwa, jak i dopuszczalna na działce inwestorów zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. O braku takich skutków świadczy również okoliczność, że w obecnym stanie prawnym budowa miejsc postojowych dla samochodów do 10 stanowisk nie wymaga uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia, stąd inwestor mógłby wybudować takie miejsca postojowe na terenie swojej nieruchomości w dowolnym miejscu, oczywiście z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego).
Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. O ile skutki o takim charakterze w dacie rozstrzygania postępowania nieważnościowego już nie występują, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenia, które niewątpliwie w dacie wydania decyzji wystąpiły, mają charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/18, LEX nr 3243973).
Tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.
Chybiony jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na rażące naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 5 i § 7 uchwały nr XV/97/96 Rady Gminy Człuchów z dnia 29 stycznia 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Zdaniem skarżących kasacyjnie przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie terenu wykluczało możliwość realizacji spornej inwestycji. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem jak wynika z akt sprawy, działka na której zrealizowano zabudowę gospodarczo-garażową wraz z miejscami postojowymi, położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem 67-72 MN,U dla którego podstawową funkcją jest funkcja mieszkalno-usługowa z dopuszczeniem usług uciążliwych o uciążliwości nie obejmującej terenu zabudowy budynkami mieszkalnymi (5 pkt 5), ale dla której jednocześnie dopuszczono również możliwość lokalizacji zabudowy gospodarczej o wysokości jednej kondygnacji, przykrytych dachem o charakterze i pokryciu jak obiektu podstawowego na działce i ogólnej powierzchni zabudowy wszystkich obiektów nie przekraczającej 40% powierzchni działki (§ 5 pkt 8).
Zatem rację ma Sąd I instancji, że plan miejscowy dopuszczał możliwość realizacji spornego obiektu budowlanego. Należy również zauważyć, że z faktu, iż plan miejscowy nie zawierał regulacji w zakresie lokalizacji miejsc postojowych nie można wywodzić wniosku, że ich budowa była zabroniona. Oczywistym jest, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej, czy też funkcji usługowej niezbędne jest również budowa miejsc postojowych dla pojazdów. Nie sposób również podzielić poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, że postanowienia planu miejscowego uniemożliwiały również zlokalizowanie wjazdu na nieruchomość inwestora od strony działki nr [...] oznaczonej w planie symbolem KP ciąg pieszo-jezdny o nawierzchni gruntowej z preferowaną funkcją obsługi ruchu pieszego (§7), co wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie wyklucza również funkcji jezdnej, zatem dojazdu do nieruchomości. Gdyby intencją uchwałodawcy było wykluczenie tego typu zagospodarowania (budynek gospodarczo-garażowy, miejsca postojowe) oraz wykorzystania terenu (dojazd do nieruchomości) zawarłby taki zakaz w treści podjętej uchwały.
Natomiast niedopuszczalne jest takie interpretowanie postanowień planu miejscowego, które prowadziłoby do rzeczywistego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Niezależnie od tego należy również zauważyć, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, bowiem konieczność dokonania wykładni wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Stąd też w postępowaniu nieważnościowym w zakresie dotyczącym rażącego naruszenia prawa nie chodzi o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, w tym również w prawie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021r. sygn. akt II OSK 2824/18, LEX nr 3211555 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 488/21, LEX nr 3206322).
Niezrozumiały jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest zatem wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone.
Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, jak również domyślać się intencji skarżących kasacyjnie. Powyższy zarzut jako naruszone wskazuje powołane w nim przepisy, nie precyzując na czym miało polegać ich naruszenie (błędna wykładnia, czy niewłaściwe ich zastosowanie), brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie.
Nadto przepis § 12 rozporządzenia w dacie wydania kwestionowanej decyzji zawierał 7 ustępów, jak i kilka punktów, które regulowały różne kwestie prawne. Należy zauważyć, że gdy w sprawie mamy do czynienia z zarzutem rażącego naruszenia prawa, to normy których dotyczy ta forma naruszenia kwalifikowanego, nie mogą być wskazywane jedynie ogólnikowo.
W treści uzasadnienia skargi jej autor odnosi się również do stanowiska Sądu I instancji w zakresie dotyczącym odpowiedzialności projektanta za rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie, nie kwestionując w tym zakresie przyjętego przez Sąd stanowiska. Podnosi również, że § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyklucza możliwość zabudowy działki skarżących na wysokości zrealizowanej zabudowy, co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę prawną decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy jedynie zauważyć, że regulacja § 271 ust. 1 powołanego rozporządzenia wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. A contrario, wyznaczone tam odległości nie dotyczą lokalizacji obiektów, z których jeden posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.
Zatem jeżeli przyjąć, że jeden z tych budynków posiada zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to odległości, o jakich mowa w tej regulacji nie muszą być zachowane, co czyni całkowicie niezasadnymi twierdzenia skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Nie wiadomo czego dotyczy zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie został w żaden sposób opisany, jak również brak jest uzasadnienia w tym zakresie w treści skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.
7. W treści skargi nie wskazano w jakim zakresie organ nie dopełnił tego obowiązku, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że Starosta [...] nie wykonał obowiązków wynikających z treści tego przepisu. Przeprowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie nie wykazało, aby doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Jedyne ujawnione uchybienie, które polegało na braku precyzyjnego wskazania lokalizacji oraz ilości miejsc postojowych nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie stanowiło również rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które w ocenie skarżących kasacyjnie, miało polegać na lakonicznym odniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania. Należy zauważyć, że wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Przy czym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3233/18, LEX nr 3257875).
W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie tylko zajął prawidłowo stanowisko odnośnie wszystkich podnoszonych przez skarżącą w treści skargi argumentów, ale również wyjaśnił motywy jakimi kierował się wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, co jednocześnie pozwoliło na jego kontrolę instancyjną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie oddalił wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec braku podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.