Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2220/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 1 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. R., K. R. i P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] września 2014 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu wód na gruncie do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyrok został wydany w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych:

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na terenie obejmującym działki skarżących [...]2 i [...]3 oraz sąsiednie działki zabudowane o numerach [...]4, [...]5, [...]6 i [...]7 położonych w obrębie M., gminie D. zostało wszczęte z urzędu z uwagi na wpływające do organu informacje dotyczące zmiany stosunków wodnych i wzajemnego zalewania sąsiadujących gruntów. Właściciele zabudowanych nieruchomości o numerach [...]4-[...]7 wskazywali, że przy granicy z ich nieruchomościami na działkach skarżących doszło do podniesienia terenu działek i usypania wału ziemi o wysokości 50 cm, co powoduje ich zalewanie.

Z kolei skarżący informowali, że zmierzali do utwardzenia pasa działki tak aby mogli przejeżdżać przez jej teren. Wskazywali, że to właśnie właściciele działek zabudowanych podnieśli teren jeszcze na etapie budowy swoich domów i nie zapewnili sobie w wystarczający sposób odbioru wód deszczowych, kierując ich nadmiar na działki sąsiednie. Po oględzinach terenu wszystkich nieruchomości z udziałem powołanych w toku sprawy biegłych oraz na podstawie ekspertyzy hydrogeologicznej, Wójt Gminy D., w decyzji z [...] maja 2014 r., w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. 2012, poz. 145 ze zm.) nakazał: 1) B. R. - właścicielce działki nr [...]2 w M. - przywrócenie stanu poprzedniego na działce;

1. 2) K. R., P. R. – właścicielom działki nr [...]3 w M. - przywrócenie stanu poprzedniego na tej działce;
2. 3) K. M. - właścicielce działek zabudowanych nr [...]7, [...]6 w M. - wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci bezodpływowego zbiornika wodnego o poj. 6,0 m3;
3. 4) D. Ż. i I. Ż. - właścicielom działki [...]5 w M. - wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci bezodpływowego zbiornika wodnego o poj. 4,5 m3;
4. 5) A. K. - właścicielce działki [...]4 w M. - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci bezodpływowego zbiornika wodnego o poj. 4,5 m3.

W uzasadnieniu organ, odwołując się do przeprowadzonego dowodu tj. opinii biegłego ustalił, że działania właścicieli działek nr [...]7, [...]6, [...]5, [...]4 w trakcie zagospodarowywania mas ziemnych z wykopów nie wpłynęły negatywnie na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Natomiast zagospodarowanie wód opadowych z powierzchni uszczelnionych (dachy budynków, drogi wewnętrzne i podjazdy o powierzchni utwardzonej) mogło przyczynić się do zmian stosunków wodnych, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich powierzchni wody opadowej.

W ocenie organu, dotychczasowe rozwiązanie sposobu zagospodarowania wód deszczowych na działkach nr [...]7, [...]6, [...]5, [...]4 jest niewystarczające, nie poparte żadnymi obliczeniami, dowodem czego jest odprowadzanie nadmiaru, nie mieszczącej się w studniach chłonnych wody opadowej na działki skarżących. Organ uznał, że zasadnym będzie nałożenie obowiązku powiększenia zbiorników wodnych celem odbioru wód opadowych z terenu ich działek (połaci dachowych i terenów utwardzonych) bez ich spływu na grunty sąsiednie.

W oparciu o powołaną opinię organ ustalił także, że właściciele działek nr [...]2 i [...]3 dokonali zmiany rzędnych terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych, co wpłynęło niekorzystnie na warunki wodne panujące na gruntach sąsiednich. Ekspertyza z opinią biegłego sporządzona w oparciu o dostępną dokumentację i własne badania terenowe potwierdza stwierdzenie organu, że właściciele działek nr [...]2 i [...]3 naruszyli przepis art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na ich gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W tej sytuacji, zasadnym było nałożenie na właścicieli działek [...]2 i [...]3, stosownie do treści powyższego przepisu, obowiązków wskazanych w treści decyzji, tj. przywrócenia stanu poprzedniego.

W odwołaniu B. R., K. R. i P. R. wskazywali na konieczność rozszerzenia kręgu stron postępowania o właścicieli jeszcze innych nieruchomości, w szczególności Gminę D., która dopuszczając do intensywnej zabudowy terenu i uzyskując dochody z tytułu podatku od nieruchomości, nie wykonuje obowiązku wybudowania kanalizacji deszczowej. Zwrócili też uwagę na nieprecyzyjność obowiązków nałożonych na właścicieli działek zabudowanych, gdyż w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie ma możliwości nakazania właścicielom nieruchomości zabudowanych cyklicznego opróżniania zbiorników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] września 2014 r., wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i doprecyzowało obowiązki nałożone na właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego – poprzez zebranie nawiezionych mas ziemnych, zaś w odniesieniu do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – w postaci umieszczenia zbiorników wodnych o mniejszych pojemnościach niż to wynikało z decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z ekspertyzy przeprowadzonej przez biegłego z zakresu hydrogeologii W. M. wynika, że zmiana rzędnych terenu spowodowana nawiezieniem mas ziemnych przez właścicieli działek nr [...]2 i [...]3 wpłynęła niekorzystnie na warunki wodne panujące na gruntach sąsiednich i istnieje konieczność przywrócenia stanu poprzedniego. Materiał jaki został wykorzystany do nasypania stanowi warstwę słabo przepuszczalną, która znacznie ograniczyła spływ powierzchniowy wód opadowych i migrację wody w gruncie z obszarów wyżej położonych. Zastrzeżenia budzi również sposób uformowania nasypu.

Wzdłuż granicy z działkami o nr [...]7, [...]6, [...]5 i [...]4 powstał rów, w którym stagnuje woda, powodując obumieranie posadzonych tam krzewów. Zmieniono również kierunek spadku terenu, przez co z jego części woda spływa po powierzchni w kierunku ww. działek. Biegły wyjaśnił, że zasadnym jest przywrócenie wskazanych działek do stanu poprzedniego, bowiem zaprojektowanie i zainstalowanie urządzeń odwadniających utworzony nasyp oraz teren graniczący z działkami nr [...]7, [...]6, [...]5 i [...]4, w postaci sieci drenarskiej i rowu opaskowego jest obciążone rozciągniętą w czasie procedurą oraz wymaga większych nakładów finansowych niż przywrócenie zasypanych działek do stanu poprzedniego.

Zdaniem organu, w świetle ustaleń biegłego nie budzi wątpliwości, że działania właścicieli działek nr [...]2 i [...]3 spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, których skutkiem jest powstanie szkody na gruntach sąsiednich, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i nałożenie obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego. Ponadto w toku postępowania ustalono, że jakkolwiek właściciele działek nr [...]7, [...]6, [...]5 i [...]4, zagospodarowując masy ziemne z wykopów powstałych w trakcie budowy domów znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach, zachowali naturalne nachylenie terenu i jego kierunek, to zagospodarowanie wód opadowych z powierzchni uszczelnionych (dachy budynków, drogi i podjazdy o powierzchni utwardzonej) poprzez wprowadzanie ich na nieutwardzony teren swoich posesji mogło przyczynić się do niekorzystnych zmian stosunków wodnych i negatywnego wpływu na grunty sąsiednie.

W związku z tym koniecznym staje się zgromadzenie wody opadowej w zbiornikach bezodpływowych. Biegły stwierdził, że istniejąca kanalizacja deszczowa na posesjach zabudowanych nr [...]4-[...]7 w postaci zbiorników wodnych jest niewystarczająca, stąd konieczne jest uzupełnienie jej o dodatkowe zbiorniki o pojemnościach wskazanych w sentencji decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy uwzględnił przy tych wyliczeniach pojemniki znajdujące się już na nieruchomościach, czego nie uczynił organ I instancji, co też znalazło odzwierciedlenie w treści nałożonych obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, bowiem nie zakwestionowano w sposób skuteczny ustaleń biegłego w zakresie wpływu podwyższenia terenu ich działek oraz zasadności nałożenia na strony postępowania obowiązków w zakresie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast podnoszona przez strony kwestia budowy kanalizacji deszczowej na gruncie należącym do Gminy D. stanowić może jedynie alternatywny sposób rozwiązania kwestii stosunków wodnych panujących na ww. terenie. Organ nie jest uprawniony do nałożenia na Gminę takiego obowiązku w toku prowadzonego postępowania.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący powtórzyli twierdzenia odwołania, wskazując na naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego Kwestionowali ustalenia organu twierdząc, że zmiana rzędnych terenu dokonana na ich działce nie ma wpływu na kierunek wody opadowej znajdującej się na działkach sąsiednich. Powtórzyli zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postepowania oraz naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), WSA w Szczecinie podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu odwoławczego. Wskazał na materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Z przepisu tego wywiódł, że przesłankami wydania decyzji nakazującej jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań jego właściciela oraz że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził dwukrotnie oględziny działek objętych postępowaniem (protokół z dnia [...] sierpnia 2011 r., protokół z dnia [...] października 2012 r.), zlecił wykonanie ekspertyzy biegłemu w zakresie zaburzenia stosunków wodnych (ekspertyza hydrogeologiczna z listopada 2012 r. sporządzona przez W. M. uzupełniana pismami wyjaśniającymi z [...] grudnia 2012 r., [...] października 2013 r. i [...] marca 2014 r.). Na podstawie wymienionych dowodów organ ustalił, że działania właścicieli działek nr [...]2 i [...]3, polegające na nawiezieniu na nie mas ziemnych, skutkujące zmianą rzędnych terenu, wpłynęły niekorzystnie na warunki wodne panujące na gruntach sąsiednich, gdyż materiał z którego wykonano nasyp stanowi warstwę słabo przepuszczalną, która znacznie ograniczyła spływ powierzchniowy wód opadowych i migrację wody w gruncie z obszarów położonych wyżej.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżących, iż organ zaniechał prawidłowego ustalenia stanu stosunków wodnych istniejących przed ich naruszeniem przez właścicieli działek nr [...]7, [...]6, [...]5, [...]4. Z ekspertyzy hydrogeologicznej z listopada 2012 r. oraz opinii geotechnicznych z 2008 r. i 2004 r. wynika, że na terenie wskazanych działek stwierdzono niekorzystne warunki wodnogruntowe. Analiza zebranych danych, w tym charakterystyki geomorfologicznej i geologicznej badanego terenu doprowadziła do stwierdzenia, że działania skarżących jako właścicieli działek nr [...]2, [...]3, spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, których skutkiem jest powstanie szkody na gruntach sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób zrozumiały i jasny przedstawił stan faktyczny sprawy, a wyprowadzone wnioski zgodne są z zasadami logiki. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., podjął bowiem wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie naruszając zasady prawdy obiektywnej.

Sąd zakwestionował również stanowisko, że to Gmina winna zostać zobowiązana do budowy kanalizacji na terenie działek objętych postępowaniem. Podkreślił, że prawidłowo zakresem postępowania objęto właścicieli działek [...]2, [...]3, [...]7, [...]6, [...]5, [...]4 w M., gdyż dotyczyło ono zmiany stosunków wodnych tylko na tych działkach. Gmina zaś nie jest właścicielem działek, na których dokonano zmiany stanu wód, dlatego nie może być nią nałożony obowiązek na podstawie art. 29 ust. 3 Prawo wodne. Wprawdzie biegły stwierdził, że budowa kanalizacji deszczowej z możliwością podłączenia do niej właścicieli indywidualnych, w tym właścicieli działek [...]4, [...]5, [...]6, [...]7 rozwiązałaby w sposób trwały istniejący spór, to jednak w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązku takiego nie można nałożyć na Gminę, a jedynie na właściciela nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód, które doprowadziły do powstania szkody. Krąg stron wyznacza norma art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, która nie przewiduje nakładania obowiązków w celu uzdrowienia gospodarki wodnogruntowej na całym obszarze gminy lub jego wyodrębnionej części.

Sąd nie podzielił także zarzutu nieprecyzyjnego określenia nakazów w sentencji decyzji, wskazując że w sposób jednoznaczny opisują one jakiego rodzaju czynności ma podjąć podmiot zobowiązany, aby przywrócić pożądany stan stosunków wodnych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy doprecyzował obowiązki nałożone przez organ pierwszej instancji, które w ocenie Sądu, w swoim brzmieniu nadają się do wykonania. Organ nie jest zobowiązany w decyzji określać technicznego sposobu wykonania obowiązku, ani nie jest uprawniony do wskazania szczegółowo miejsca posadowienia zbiornika wodnego, gdyż należy to decyzji właściciela działki. Wskazał, że to na podmiocie zobowiązanym ciąży powinność doboru takich działań i środków, które zagwarantują osiągnięcie celu określonego w decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący B. R., K. R. oraz P. R. zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego tj.

1. a. art. 29 ust. 1 Prawa wodnego - poprzez błędną wykładnię w postaci usankcjonowania nakazu skierowanego do właścicieli działek nr [...]2 i [...]3 w sytuacji, gdy zmiana rzędnych terenu dokonana na ich działce nie ma wpływu na kierunek spływu wody opadowej, a jedynie zapobiega przedostawaniu się wody opadowej znajdującej się na działkach sąsiednich, a wręcz zapobiega szkodom na ich działkach w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego
2. b. art. 29 ust 3 Prawa wodnego - poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w usankcjonowaniu nakazu umożliwiającego powstawanie szkód na działkach nr [...]2 i [...]3 oraz nakazów o nieprecyzyjnym charakterze, nie nadających się do wykonania, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. a. art. 61 § 4 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania;
2. b. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy, w szczególności wadliwe ustalenie stanu stosunków wodnych istniejących przed ich naruszeniem przez właścicieli działek numer [...]7, [...]6, [...]5, [...]4 (wskutek zabudowy bez zainstalowania odpowiednich urządzeń zapobiegających przedostawaniu się wody opadowej i bytowej na działkę skarżących), podmiotów, które swoim postępowaniem doprowadziły do naruszenia tych stosunków, w sposób mający wpływ na nieruchomości osób będących aktualnie stronami niniejszego postępowania.
3. c. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby wykonanie tej decyzji w sposób jednoznacznie określony i nie pozwalający na dowolność w fazie jej wykonania,
4. d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. - poprzez niezastosowanie dyspozycji tych przepisów pomimo istnienia wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego i przepisów postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi strony na decyzję organu odwoławczego poprzez jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono wcześniejsze twierdzenia odwołania i skargi, że skarżący nie powinni być adresatami obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż zaburzenie pierwotnych stosunków wodnych nastąpiło wskutek zabudowy działek o numerach od [...]4 do [...]7, co zwiększyło ilość wody z tych działek ze skierowaniem na grunt skarżących. W związku z tym obowiązki powinny być nałożone tylko na właścicieli działek zabudowanych. Ponadto skarżący polemizowali z ustaleniami organów, twierdząc że dokonana przez nich zmiana ukształtowania terenu nie spowodowała zmiany kierunku odpływu wody opadowej znajdującej się na ich gruncie, ale wody opadowej znajdującej na działkach sąsiednich. Wywodzili, że ich działanie, polegające na zmianie ukształtowania terenu było działaniem prawnie dopuszczalnym w celu zapobiegnięcia skutkom bezprawnego naruszania ich nieruchomości. Argumentowali, że skoro wskutek zainstalowania większych zbiorników woda deszczowa zostanie zagospodarowania na tych działkach to jednocześnie nie będzie spływać na ich teren i problem zostanie rozwiązany.

Podtrzymali wcześniejszą argumentację, że obszar analizy stosunków wodnych powinien obejmować większy obszar w tym działki Gminy D., a jego rezultatem powinno być nałożenie obowiązku wybudowania kanalizacji deszczowej przez Gminę. W tym zakresie powołali się na stwierdzenia biegłego zawarte w opinii. Powtórzyli zarzuty skargi, że decyzja jest nieprecyzyjna w zakresie obowiązku zainstalowania zbiorników, gdyż ich zainstalowanie nie zapobiegnie szkodom w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości zagwarantowania ich opróżniania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te jednak nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena stosunków wodnych na działkach skarżących oraz sąsiadujących z nimi działkach zabudowanych nr [...]4-[...]7, której dokonuje się przez pryzmat art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Przesłanką poniesienia odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 29 Prawa wodnego jest stwierdzenie szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie. Z licznych orzeczeń, wydanych na tle cytowanego przepisu wynika, że zmiana stanu wody na gruncie, niemająca charakteru immisji bezpośredniej, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi.

Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia organów administracji odnośnie do zmiany stosunków wodnych na działkach objętych postępowaniem są jednoznaczne i prawidłowe, wynikają z opinii biegłego (ekspertyzy hydrogeologicznej i jej uzupełnień) oraz kilkukrotnych oględzin terenu. Biegły jednoznacznie wskazał, że zmiana rzędnych terenu spowodowana nawiezieniem mas ziemnych przez właścicieli działek nr [...]2 i [...]3 wpłynęła niekorzystnie na warunki wodne panujące na gruntach sąsiednich. Natomiast usypanie przez skarżących kasacyjnie na ich działkach wału z warstw słabo przepuszczalnych spotęgowało powyższą zmianę, dlatego wskazanym jest przywrócenie pierwotnych warunków gruntowo – wodnych przez usunięcie ww. nasypu. Powyższe oznacza, że usypanie nasypu przez skarżących wpłynęło niekorzystnie na zmianę stosunków wodnych, zaś zmiana rzędnych terenu miała wpływ na kierunek spływu wody opadowej. Przeciwne twierdzenia skarżących mają zatem charakter gołosłownej polemiki z ustaleniami, opartymi na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym sprawy.

Z kolei przez stan wody na gruncie należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na tym gruncie jak i stan wody, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np.: budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie które jest wynikiem działań inwestycyjnych, znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. Stan wody w rozumieniu cytowanego przepisu obejmuje zatem także stan na działkach zabudowanych uczestników postępowania, gdyż wybudowanie na nich obiektów budowlanych nastąpiło w oparciu o wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa pozwolenia budowlane. Jak wynika z akt, organ zbadał, że wszystkie budynki uzyskały pozwolenie na użytkowanie, zostały wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a skoro tak - to projekty budowlane przewidywały odprowadzanie wód deszczowych bez szkody dla gruntów sąsiednich.

Organ zakresem prowadzonego postępowania objął także ustalenie wielkości istniejących zbiorników wodnych na działkach zabudowanych, czego konsekwencją stało się nakazanie w decyzji właścicielom tych działek zainstalowania pojemników wodnych o większych pojemnościach, uwzględniając ustalenia ekspertyzy w tym zakresie. Skarżący pomijają zatem okoliczność, że w celu poprawy stosunków wodnych na analizowanych gruntach obowiązki nałożono również na właścicieli działek zabudowanych. Nie ulega natomiast wątpliwości, co potwierdzają ustalenia i wnioski opinii biegłego, że skierowanie powyższych obowiązków wyłącznie do właścicieli działek zabudowanych, z pominięciem zobowiązania skarżących kasacyjnie, nie mogło doprowadzić do przywrócenia stosunków wodnych na analizowanym obszarze. Gdyby zamontowanie większych zbiorników na wodę miało rozwiązać problem to niewątpliwe biegły zwróciłby na to uwagę, tymczasem w opinii wyraźnie stwierdzono, że wykonanie przez skarżących nasypu na ich działce ma negatywny wpływ na stosunki wodne na terenie bezpośrednio do niego przylegającym (str. 16 – 18 opinii). Przeciwne twierdzenia skarżących, nie poparte żadnymi dowodami, nie mogą zatem skutkować odmienną oceną ustalonych faktów.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego – art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a., że w prowadzonym postępowaniu powinno się rozszerzyć krąg stron o właścicieli dalszych działek zabudowanych. Przedmiotem sprawy były stosunki wodne panujące wyłącznie na działkach skarżących i działkach sąsiednich, albowiem to na ich terenie doszło do powstania szkód, polegających na wzajemnym zalewaniu terenów. Co więcej, te wzajemne szkody miały swoje źródło w działaniach właśnie tych podmiotów, które brały udział w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że w ekspertyzie hydrogeologicznej zwrócono uwagę, że na stosunki wodne panujące na wszystkich sześciu działkach istotny wpływ miał proces zagospodarowania terenów położonych wyżej oraz że problem rozwiązałaby kanalizacja deszczowa nie oznacza, że należało rozszerzyć krąg stron niniejszego postepowania, a w szczególności - nałożyć taki obowiązek w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego na Gminę czy kolejnych właścicieli nieruchomości.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że przedmiot postępowania i krąg jego stron wyznacza norma art. 29 Prawa wodnego. Przepis ten zaś wskazuje, że jego zakresem objęci są: właściciel gruntu uznany za sprawcę zmiany stosunków wodnych oraz właściciele gruntów sąsiednich. Konieczne jest w tym zakresie zatem stwierdzenie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na grunty sąsiednie a zachowaniem właściciela nieruchomości zmieniającym stosunki wodne na gruncie. Takie ustalenia miały miejsce w niniejszym postępowaniu i na ich podstawie w prawidłowy sposób zakresem postępowania objęto skarżących kasacyjnie oraz właścicieli sąsiednich działek zabudowanych.

W świetle przedłożonej opinii nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia stanu stosunków wodnych przed ich naruszeniem przez właścicieli działek zabudowanych. Kwestia ta była przedmiotem bardzo wnikliwej analizy zarówno w ekspertyzie, jak i pismach biegłego, stanowiących jej uzupełnienie. W szczególności, w piśmie z [...] marca 2014 r. (k. 108 i nast. akt administracyjnych) biegły W. M., na żądanie organu odwoławczego wyjaśnił, że właściciele działek zabudowanych nr [...]4 i [...]5, zagospodarowując masy ziemne z wykopów, zachowali naturalne nachylenie terenu i jego kierunek.

Natomiast, właściciel działek nr [...]6 i [...]7 wykonał nasyp, jednak do jego wykonania wykorzystał materiał przepuszczalny – piasek zasypowy o uziarnieniu piasku średniego, stąd też tak wykonany nasyp skutkował wyrównaniem terenu posesji, a powstała skarpa, w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr [...]3 została zabezpieczona włókniną. Z pisma tego, stanowiącego uzupełnienie ekspertyzy hydrogeologicznej, wynika jednoznacznie, że takie działania właścicieli działek zabudowanych nie wpłynęły negatywnie na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, co przeczy zarzutom przeciwnym sformułowanym w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązki zostały w sposób prawidłowo sformułowane w sentencji decyzji organu II instancji. Organ ten właściwie doprecyzował ich treść, uwzględniając przy tym ustalenia wynikające z opinii biegłego w zakresie pojemności zbiorników wodnych. Obowiązki te są sformułowane w sposób, który znajduje odzwierciedlenie z treści art. 29 Prawa wodnego, stanowiącego materialną podstawę do ich nałożenia, a także w sposób, który umożliwia ewentualne ich wyegzekwowanie na drodze postępowania egzekucyjnego. Zarzuty skarżących w tym zakresie nie są uzasadnione.

Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo zastosowały art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, gdyż przygotowana opinia potwierdziła jednoznacznie, że zmiana rzędnych na działkach skarżących i wzniesienie na nich nasypu z warstw słabo przepuszczalnych wpłynęło w sposób negatywny na stosunku wodne na gruntach sąsiednich. Konsekwencją zaś powyższych ustaleń stało się nałożenie m.in. na skarżących kasacyjnie obowiązków precyzyjnie określonych w sentencji decyzji organu II instancji.

Z tych względów, stosownie do przepisu art. 184 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.