Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2220/17

Uzasadnienie

1. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2265/16, oddalił skargę M. T. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie zgody na wycięcie drzewa położonego na nieruchomości będącej własnością skarżącego 1.2 Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że ww. decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] czerwca 2013 r. została wydana przez organ niewłaściwy, co stanowi zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej Kpa) podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W dacie jej wydania obowiązywało bowiem Porozumienie nr 1 z 15 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta S., zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta S.. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma postanowienie zawarte w § 1 pkt 12 Porozumienia nr 1 przewidujące, że gminie miasta S. przekazana została kompetencja do wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych. Z porozumienia wynika przy tym, że przeniesienie kompetencji przez Konserwatora Wojewódzkiego na Gminę Miasta S. zostało dokonane w sposób rozstrzygający, a nie warunkowy i Gmina Miasta S. jako strona przejmująca obowiązek prowadzenia określonych spraw przejęła je do zakresu swojej właściwości. Tak długo, jak obowiązuje to porozumienie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie może w zakresie przeniesionych kompetencji podejmować decyzji.
2. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

2.1 W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego

1. a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, skutkujące wadliwym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wymaga zezwolenia Konserwatora Zabytków Miasta S. wycinka drzewa rosnącego w granicach administracyjnych Gminy S. na nieruchomości niewpisanej do rejestru zabytków i stanowiącej własność osoby fizycznej, usuwanego na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej,
2. b) art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym uznaniem, że organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę każdego drzewa rosnącego w granicach administracyjnych Gminy S., na nieruchomości niewpisanej do rejestru zabytków i stanowiącej własność osoby fizycznej, usuwanego na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jest Konserwator Zabytków Miasta S.;
3. c) art. 156 § 2 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym uznaniem, że wykonanie prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. zezwalającej na wycinkę drzewa nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
4. 2.2. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 10 §1 i art. 61 § 4 Kpa polegające na oddaleniu skargi oraz zaniechaniu przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa, polegającego na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania i zebraniu dowodów, co pozbawiło skarżącego możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa, polegające na oddaleniu skargi oraz zaniechaniu przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym ww. przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkującego wadliwym uznaniem, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, orzekając w dwóch analogicznych sprawach i w identycznym stanie prawnym, może nie respektować swoich wcześniejszych rozstrzygnięć;
3. c) art. 141 § 4 Ppsa zdanie pierwsze, poprzez zbytnią ogólnikowość uzasadnienia, zawarte w nim błędy merytoryczne i niedostrzeżenie istotnych mankamentów decyzji wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
4. 2.3. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zawnioskowano o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci kopii decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 1979 r. oraz kopii decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 roku stwierdzającej nieważność ww. decyzji z 1979 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

1. 3.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego. W istocie konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnym rozumieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanego w art. 156 - art.159 Kpa, jest ocena legalności decyzji administracyjnej według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania, tj. w przedmiotowej sprawie 11 czerwca 2013 r. Natomiast powołane w skardze kasacyjnej art. 83a i art. 83f ustawy o ochronie przyrody, obowiązują od 28 sierpnia 2015 r. - na mocy art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045).

Przepisy te jako nieobowiązujące w dniu wydania decyzji nie miały zatem jakiegokolwiek znaczenia normatywnego dla oceny właściwości organu wydającego decyzję 11 czerwca 2013 r. Dlatego dwa pierwsze z zarzutów skargi kasacyjnej są całkowicie bezzasadne.

1. 3.3. Również zarzut naruszenia art. 156 § 2 Kpa nie jest usprawiedliwiony. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w tym przepisie, odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu cyt. art. 156 § 2 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. W sposób oczywisty decyzja zezwalająca na wycięcie drzew i krzewów nie wywołała skutków prawnych, które byłyby nieodwracalne.

1. 3.4. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie zostało w ogóle wykazane jaki wpływ na wynik postępowania tj. kwestię ustalenia właściwości organu, mają zarzucane uchybienia proceduralne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie zostało wszczęte 30 czerwca 2014 r. i podana w uzasadnieniu decyzji data wszczęcia postępowania 25 czerwca 2013 r. jest błędna. Jest też oczywistym uchybieniem zbyt późne zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania. Niemniej jednak skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu poprzez to, że złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w trakcie ponownego postępowania złożył dodatkowo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Również kwestie związane z możliwością udostępnienia akt postępowania nadzorczego - sprowadzających się w istocie - do zawiadomień o wszczęciu i pism skarżącego, nie rzutowały w żaden sposób na legalność decyzji. Całe postępowanie nadzorcze sprowadzało się wyłącznie do oceny legalności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] czerwca 2013 r. i organ nadzoru nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego.

1. 3.5. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 §1 i art. 61 § 4 Kpa oraz art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 Kpa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik postępowania.

1. 3.6. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest bezzasadny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie dlaczego Sąd I instancji uznał stwierdzenie nieważności za prawidłowe. Ogólnikowość uzasadnienia wobec oczywistości stanu faktycznego i prawnego nie jest w przedmiotowej sprawie jego uchybieniem, zaś tzw. "błędy merytoryczne" nie miały żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

1. 3.7. W świetle treści art; 106 § 3 Ppsa, nie było w przedmiotowej sprawie jakiejkolwiek potrzeby aby przeprowadzać dodatkowego postępowania dowodowego. Stan sprawy jest bowiem oczywisty - wydanie decyzji przez organ, który nie miał do tego kompetencji, bez względu na to czy nieruchomość była objęta ochroną konserwatorską.

1. 3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.