Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2222/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2818/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. i Z. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia w części w postępowaniu wznowieniowym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3, i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwanej dalej "specustawą drogową" wydał w dniu [...] maja 2011 r. decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł W. - węzeł W. od km [...] do km [...], w zakresie odcinka [...] (węzeł Ł. z węzłem - węzeł R. z węzłem) od km [...] do km [...] odcinka [...] - łącznik [...] (węzeł D. - węzeł R.) od km [...] do km [...], odcinka [...] (węzeł R. - węzeł W.) od km [...] do km [...], odcinka [...] (węzeł W.) od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą.

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. Podstawą do wznowienia postępowania był wniosek Starosty Łódzkiego-Wschodniego z dnia [...] marca 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...], z obrębu M. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że M. Spółka z o.o. w Ł. sporządziło załącznik graficzny nr [...] arkusz [...] do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. bez uwzględnienia danych zawartych w postanowieniu Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, dotyczącym rozgraniczenia działek o nr [...],[...],[...] i [...], obręb M., ujawnionego w operacie [...]. W ocenie Starosty są to nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla sprawy istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Minister infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister wydał decyzję z dnia [...] września 2016 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister omówił instytucję wznowienia postępowania wskazując, że podstawą wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W rozpatrywanej sprawie podstawą wznowienia postępowania były nowe okoliczności faktyczne, które istniały już w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzję. Przedłożone przez inwestora przy wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej mapy z projektem podziału działek nr [...] i [...], z obrębu M., wraz z wykazami zmian gruntowych, zawierały błędy polegające na nieuwzględnieniu treści postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, dotyczącego rozgraniczenia działek o nr [...],[...],[...] i [...], obręb M., ujawnionego w operacie nr ew. [...]. Niezgodność ta polegała na tym, iż wskazane w wykazie zmian gruntowych przedmiotowych map powierzchnie ww. działek nie odpowiadały rzeczywistemu stanowi faktycznemu.

W ocenie organu nadzoru zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która uzasadniała uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. w zakresie, w jakim utrzymywała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., tj. w części obejmującej również zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] i [...], z obrębu M., i orzeczenie w ww. zakresie o istocie sprawy w oparciu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, w pkt I decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. organ nadzoru uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. w części, w jakiej zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymywała w mocy (pkt V, strona 3), zaś w pkt II organ nadzoru orzekł o istocie sprawy, a mianowicie uchylił podział nieruchomości oznaczonych, jako działki nr [...] i [...], z obrębu M., gmina T., zatwierdzony decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., w tym arkusze [...] i [...] załącznika nr [...] do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz wykazy zmian gruntowych ww. działek, orzekając w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], z obrębu M., gmina T., w tym nowych map z projektami podziałów ww. nieruchomości, wraz z wykazami zmian gruntowych.

Dokonane zmiany w zakresie ww. działek odnoszące się do poprawnego oznaczenia ich powierzchni, zgodnego ze stanem rzeczywistym, znalazły swój wyraz w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji z dnia [...] lutego 2016 r.

Zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział nieruchomości przewiduje następujący podział:

1. – działki nr [...] o pow. [...] ha, na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha,
2. – działki nr [...] o pow. [...] ha, na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

W pkt. II.2. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. orzeczono zaś o utrzymaniu w mocy w pozostałej części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r.

Dokonane zaskarżoną decyzją zmiany nie pociągały za sobą konieczności zmiany mapy przedstawiającej przebieg linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. Zgodnie bowiem z informacją zawartą w piśmie inwestora z dnia [...] grudnia 2015 r. zmiana przebiegu linii granicznych działek nr [...] i [...], z obrębu Modlica, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, nie skutkuje koniecznością zmiany załącznika nr 2 do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., gdyż przesunięcie ww. linii granicznych na rysunku w skali 1:1000 mieści się w grubości tej linii.

Analogicznie, linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji drogowej, wkreślone linią przerywaną koloru czerwonego, nie wymagały również - z podanych powyżej powodów - zmiany załącznika nr 2 do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ stwierdził, że w swej istocie, sprowadzają się one do kwestionowania ustalonej powierzchni działki nr [...], a co za tym idzie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. M. i w konsekwencji podważania zatwierdzonego decyzją wznowieniową z dnia [...] lutego 2016 r. podziału tej nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, decyzją Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2011 r., utrzymaną w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., zatwierdzony został m.in. podział:

1. – działki nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu M., na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, oraz
2. – działki nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu M., na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Natomiast zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r, sygn. akt I Ns 281/86 oraz "Mapą Prawną" sporządzoną na potrzeby tego postępowania sądowego przez biegłego sądowego - geodetę uprawnionego K. H. zaewidencjonowanej w Urzędzie Wojewódzkim w Piotrkowie Trybunalskim Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu [...] maja 1990 r za nr [...], powierzchnia działki należąca do skarżących wynosząca pierwotnie [...] ha, po dokonaniu przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim rozgraniczenia m.in. nieruchomości [...] i [...], ostatecznie ustalona została na [...] ha.

W prowadzonym przez Ministra postępowaniu wznowieniowym inwestor przedłożył nowe mapy podziałowe, sporządzone z uwzględnieniem ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, zgodnie z którymi działka nr [...] o powierzchni [...] ha (powierzchnia błędnie zewidencjonowana decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., utrzymaną w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r.), po dokonaniu jej rozgraniczenia zgodnie z treścią ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha.

Zatem, jak stwierdził organ, w wyniku dokonania analizowaną decyzją korekty ww. granic zgodnie z treścią ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, działka nr [...] "nie zmniejszyła się" o [...] m2 – jak twierdzą skarżący, ale o [...] m2 w stosunku do powierzchni ustalonej postanowieniem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim, tj. [...] ha.

Dalej organ podniósł, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta w dniu [...] września 2015 r. pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Łodzi - Wschód. Dokumentacja ta stanowi dokument urzędowy i korzysta z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 K.p.a.

Minister podkreślił również okoliczność, że postępowanie w sprawie ustalenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11). Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 11, 13, 32 i 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r poz. 520, ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne", nie są częścią postępowania prowadzonego przez starostę (drogi gminne i powiatowe) czy wojewodę (drogi wojewódzkie i krajowe).

Organ zwrócił także uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję związany był orzeczeniem Sądu Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, którym Sąd przeprowadził postępowanie rozgraniczające, wskutek którego działka nr [...] o pierwotnej pow. [...] ha (rubryka - stan dotychczasowy), uzyskała powierzchnię [...] ha (rubryka - stan nowy).

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., skarżący – J. K. i Z. P. zarzucili tej decyzji naruszenie:

1. – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiały dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
2. – art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnych i nieodnoszących się do istoty sprawy stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa;
3. – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., pomimo tego, że z uwagi na okoliczności sprawy decyzję tę należało uchylić.

W ocenie skarżących kwestia wielkości powierzchni powstałej z dawnej działki [...] jest "ewidentna i oczywista". Tym samym zwrócenie przez skarżących we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uwagi na nieprawidłowości zawarte w decyzji I instancyjnej, która w ocenie skarżących ustanowiła plan podziału oznaczający de facto odebranie skarżącym [...] m2 nieruchomości, powinno doprowadzić do uchylenia przez Ministra Infrastruktury wadliwej decyzji. W ocenie skarżących organ ponownie rozpatrujący sprawę zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji utrzymał decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. w mocy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zaskarżona decyzja narusza, zdaniem skarżących, również art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. gdyż organ ponownie rozpatrujący sprawę nie przedstawił wyczerpującego uzasadnienia, ograniczając się do zawarcia w nim ogólnych twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2818/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie uchylenia w części w postępowaniu wznowieniowym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż skarżący są właścicielami dawnej działki nr [...], której podział został dokonany decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta w tym zakresie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Jednakże załączone przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej mapy z projektami podziału działek nr [...] i [...], z obrębu M., wraz z wykazami zmian gruntowych, zawierały błędy polegające na nieuwzględnieniu treści postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, dotyczącego rozgraniczenia działek o nr [...],[...],[...] i [...], obręb M., ujawnionego w operacie nr ew. [...]. Niezgodność ta polegała na tym, iż wskazane w wykazie zmian gruntowych przedmiotowych map powierzchnie działek podlegających podziałowi nie odpowiadały rzeczywistemu stanowi faktycznemu.

Dostrzegając powyższą niezgodność organ nadzoru prawidłowo przyjął, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r, znak: [...], zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skutkująca wznowieniem postępowania.

Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, dotyczącego rozgraniczenia m.in. działek o nr [...] i [...] oraz "Mapą Prawną" sporządzoną na potrzeby tego postępowania przez biegłego sądowego, uprawnionego geodetę K. H. i zaewidencjonowaną w Urzędzie Wojewódzkim w Piotrkowie Trybunalskim Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu [...] maja 1990 r. za nr [...] - powierzchnia działki należąca do skarżących wynosząca pierwotnie [...] ha, po dokonaniu przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim rozgraniczenia ostatecznie ustalona została na [...] ha. Jeśli zatem w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86 i zatwierdzoną tym orzeczeniem "Mapą Prawną" zaewidencjonowaną w Urzędzie Wojewódzkim w Piotrkowie Trybunalskim Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami w dniu [...] maja 1990 r. za nr [...], przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe, wskutek którego działka nr [...] o pierwotnej pow. [...] ha (rubryka – stan dotychczasowy) uzyskała powierzchnię [...] ha (rubryka – stan nowy), to taki stan rzeczy organ był zobowiązany uwzględnić w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym.

W prowadzonym przez Ministra postępowaniu wznowieniowym inwestor przedłożył nowe mapy podziałowe, sporządzone z uwzględnieniem ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, zgodnie z którymi działka nr [...] o powierzchni [...] ha (powierzchnia błędnie zewidencjonowana decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., utrzymaną w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r.), po dokonaniu jej rozgraniczenia zgodnie z treścią ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86, została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, o łącznej powierzchni [...] ha.

Przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno-kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta w dniu [...] września 2015 r. pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Łodzi - Wschód. Dokumentacja ta stanowi dokument urzędowy i korzysta z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, w pkt I decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. organ nadzoru uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. w części, w jakiej zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymywała w mocy (pkt V, strona 3), zaś w pkt II organ nadzoru orzekł o istocie sprawy, a mianowicie uchylił podział nieruchomości oznaczonych, jako działki nr [...] i [...], z obrębu M., gmina T., zatwierdzony decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., w tym arkusze [...] i [...] załącznika nr [...] do decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r., zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz wykazy zmian gruntowych ww. działek, orzekając w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], z obrębu M., gmina T., w tym nowych map z projektami podziałów ww. nieruchomości, wraz z wykazami zmian gruntowych.

Dokonane zmiany w zakresie ww. działek odnoszące się do poprawnego oznaczenia ich powierzchni, zgodnego ze stanem rzeczywistym, znalazły swój wyraz w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział nieruchomości przewiduje podział:

1. – działki nr [...] o pow. [...] ha, na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha,
2. – działki nr [...] o pow. [...] ha, na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

W pkt. II.2. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. orzeczono zaś o utrzymaniu w mocy w pozostałej części decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2011 r.

Zarzuty skarżących, zdaniem Sądu, sprowadzają się do kwestionowania ustalonej powierzchni działki nr [...], a co za tym idzie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i w konsekwencji podważania zatwierdzonego decyzją wznowieniową podziału tej nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej podniesione zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych, dotyczące między innymi przebiegu granic są sporami o zasięg prawa własności i ich rozstrzyganie nie leży w kompetencji organów administracji orzekających w sprawach o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczania wyodrębnionych nieruchomości w terenie (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11). Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych nie są częścią postępowania prowadzonego przez starostę (drogi gminne i powiatowe) czy wojewodę (drogi wojewódzkie i krajowe). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11 "ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie można utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów granicznych na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów".

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżących zaskarżona decyzja nie zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Minister podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w żaden sposób nie ograniczył dopuszczalności jakiegokolwiek dowodu, a postępowanie przeprowadził w sposób wyczerpujący. Decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jej treść.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli J. K. i Z. P. Skarga kasacyjna Z. P. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2818/16 została odrzucona. Do rozpoznania przez NSA przekazana została skarga kasacyjna J. K. W przedmiotowej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z zm., dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie w uzasadnieniu stanu sprawy, nienależyte, niewnikliwe i niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących;
2. 2) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę zarzutów skarżących dotyczących rażącego naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji nieuchylenia decyzji organu II instancji pomimo tego, że nie rozważono należycie całego materiału dowodowego, a w szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób postanowienie Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r. o sygn. akt I Ns 281/86 (rozstrzygające o rozgraniczeniu nieruchomości we wsi M., w tym m.in. działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i wskazujące wyraźnie, że jest to działka o powierzchni [...] ha) oraz decyzja Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 1994 r., znak [...] (zatwierdzająca podział działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działkę o nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 i działkę o nr ew. [...] o powierzchni [...] ha) były niewystarczające do uznania, że zaskarżona decyzja organu z dnia [...] września 2016 r. (określająca powierzchnię należącej do skarżących działki nr [...] na [...] ha) jest wadliwa i nie zasługuje na uchylenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisany został przebieg postępowania oraz ponownie wskazano na niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji treści orzeczenia Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 11 kwietnia 1991 r. o sygn. akt I Ns 281/86 oraz decyzji Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 1994 r., znak [...] przy ustalaniu powierzchni działki o nr ew. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. i Z. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej jako P.u.s.a.) nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Twierdzenie, że w uzasadnieniu wyroku wybiórczo przedstawiono stan sprawy oraz nie dość wnikliwie i niewystarczająco wyjaśniono okoliczności faktyczne i prawne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest pozbawione podstaw. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz na ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Okoliczność, że organy administracji wydały rozstrzygnięcie niezgodne z oczekiwaniami strony postępowania nie może być utożsamiana z naruszeniem przez te organy ww. zasady. Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji wydanych przez organy administracji w niniejszej sprawie spełnia te wymogi. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaakceptował wydanie decyzji z naruszeniem tych przepisów.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Materiał ten został też prawidłowo oceniony przez organy administracji. Ocena nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Zasadnie organy administracji uznały, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż powierzchnia działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. [...] wynosi [...] m2 (w zaokrągleniu [...] ha) nie zaś [...] ha. Wynika to z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej sporządzonej przez uprawionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr [...]).

Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim w sentencji orzeczenia z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt I Ns 281/86 opisując działkę o pierwotnym nr ew. [...] (podzieloną następnie na działki o nr ew. [...] i [...]) wskazał historyczną powierzchnię tej działki [...] m2, to jest powierzchnię, która była przyjmowana przed weryfikacją i zaktualizowaniem danych nową dokumentacją geodezyjną. To wskazanie Sądu nie może podważać danych wynikających z ww. wymienionej dokumentacji geodezyjnej. Wskazać należy, że podstawą tego rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego były materiały geodezyjne, z których wynikało, iż powierzchnia działki oznaczonej nr ew. [...] wynosi [...] ha. Orzeczenie Sądu Rejonowego nie może skutkować modyfikacją powierzchni nieruchomości wskazanej w materiałach geodezyjno-kartograficznych. Dane te mogą być zmodyfikowane wyłącznie na skutek sporządzenia kolejnej, nowej dokumentacji geodezyjnej.

Analogicznie ocenić należy podniesiony w skardze kasacyjnej argument odwołujący się do decyzji Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 1994 r. Decyzja nie może modyfikować danych zawartych w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Jak to zostało już wyżej wskazane zmiana taka może nastąpić tylko na skutek powstania nowej dokumentacji, jeśli wynikać z niej będzie, że powierzchnia działki jest inna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.