Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. oddalił skargę Prezydenta Olsztyna na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] listopada 2014 r. o wymierzeniu Prezydentowi Olsztyna kary w wysokości 4.500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej SN 15 kV (linie kablowe, stacja transformatorowa) i n.n. 0,4 kV (linie kablowe 0,4 kV, złącza kablowo-pomiarowe) w Olsztynie przy ul. M. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Olsztyna. W skardze podano, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma właściwe określenie początku biegu 65 - dniowego terminu do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego przez organ administracji oraz poddanie analizie użytego w tym przepisie określenie "zwłoka", której zaistnienie determinuje wydanie postanowienia o zastosowaniu wobec organu sankcji w postaci kary pieniężnej za każdy dzień tej zwłoki.
W ocenie skarżącego przekroczenie terminu przewidzianego przez ustawę dla załatwienia sprawy, aby można było potraktować jako "zwłokę", musi być ocenione jako obciążające organ, wynikające z zaniedbań, jakich się on dopuścił, polegających na niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, braku należytego działania, nie wykazaniu się wystarczającą szybkością podejmowanych czynności, a więc wynikające z przyczyn leżących po stronie organu, który nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. W konkluzji skargi stwierdzono, że Minister wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65-dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Sąd uznał, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy wobec dokonanej przez inwestora korekty wniosku, termin wszczęcia postępowania winien być liczony od dnia złożenia pierwotnego wniosku czy też wniosku skorygowanego.
Zdaniem Sądu rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika bowiem, że jedyna czynność świadcząca o modyfikacji wniosku, utrwalona została w formie adnotacji sporządzonej na pierwotnym wniosku, przez wykreślenie 6 działek ewidencyjnych i wpisanie nowych numerów 2 działek ewidencyjnych, opatrzonej datą [...] stycznia 2012 r. Taka forma czynności, jakkolwiek niewątpliwie stanowi korektę wniosku, to jednak nie świadczy o braku możliwości wszczęcia postępowania na skutek złożenia pierwotnego wniosku, szczególnie, że wniosek nie zawierał braków formalnych, ale błędy w zakresie numerów działek ewidencyjnych. W tym kontekście niezasadne, zdaniem Sądu, są wywody skargi dotyczące braku wszczęcia postępowania na skutek braków formalnych wniosku, gdyż zmiana działek ewidencyjnych nie stanowi usunięcia braku formalnego wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., ani jakichkolwiek czynności dotyczących usunięcia braków wniosku.
Rację ma więc Minister wskazując, że dokonana korekta świadczy o tym, że postępowanie wszczęte [...] grudnia 2011 r. kontynuowane było w zakresie wynikającym ze zmian dokonanych w dniu [...] stycznia 2012 r. Prawidłowość oceny dokonanej przez organy orzekające w sprawie wymierzenia kary, zdaniem Sądu, potwierdza całość zgromadzonych dokumentów, z których wynika, że po dokonaniu korekty żadne czynności nie były podejmowane poza obwieszczeniem i zawiadomieniem w trybie art. 10 k.p.a. Z powyższego wynika, że informacje wynikające z korekty nie zmieniły trybu postępowania, nie spowodowały konieczności ponowienia pewnych czynności, nie wymusiły żadnych działań, które w sposób uzasadniony przedłużyłyby postępowanie.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, nie można uznać za trafnych wywodów skargi, iż przekroczenie terminu załatwiania sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest zwłoką wynikającą z niewywiązania się przez Prezydenta Olsztyna z ustawowych obowiązków. Skoro, co wyżej wykazano, korekta wniosku nie spowodowała konieczności dokonywania dodatkowych czynności bądź powtórzenia czynności już przeprowadzonych, to przekroczenie terminu załatwienia sprawy należy potraktować jako "zwłokę", która obciąża organ, bowiem wynika z przyczyn leżących po stronie organu przejawiających się w niedochowaniu ciążących na nim obowiązków, w postaci wystarczająco szybko podejmowanych czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prezydent Olsztyna, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wyrokowi z dnia 16 marca 2016 r. zarzucił naruszenie:
- a) przepisów prawa materialnego:
- - art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Prezydent Olsztyna wydał decyzję lokalizacyjną z naruszeniem ustawowego terminu, podczas gdy w sprawie tej wystąpiły okresy podlegające niewliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w tym przepisie, w konsekwencji czego decyzja została wydana bez naruszenia ustawowego terminu.
- b) przepisów prawa procesowego:
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647; dalej "p.u.s.a.") - w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, iż decyzje wydane zostały bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nieustaleniem w jakiej dacie nastąpiło telefoniczne wezwanie pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w konsekwencji czego nieustalone zostały okresy niepodlegające wliczeniu do 65-dniowego terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.;
- - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, iż w sprawie niezastosowano art. 63 § 2 k.p.a., w konsekwencji czego uznano, iż nie było konieczne określenie w samym wniosku prawidłowych numerów działek, podczas gdy element ten uniemożliwiał Prezydentowi Olsztyna procedowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy są postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a nie "decyzje organów obu instancji", jak to określono w zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, przyjmując, że skarżący kasacyjnie omyłkowo nazwał kwestionowane przez siebie postanowienia decyzjami, stwierdzić należy, że oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których wadliwie postanowienia nazwano decyzjami, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego, nie są zasadne. Wbrew bowiem wywodom skargi kasacyjnej, organy administracyjne obu instancji podjęły swoje postanowienia zgodnie z prawem materialnym, po wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia wyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.
Decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma to, czy występowały w niej okresy, które nie podlegały wliczeniu do 65-dniowego terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2011 r., a decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana [...] marca 2012 r., tj. po 76 dniach. Z uwagi na fakt, że przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. 65 dzień przypadł w sobotę [...] marca 2012 r., a więc ostatnim dniem tego terminu był poniedziałek [...] marca 2012 r., w sprawie tej uznano, że decyzję z dnia [...] marca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Prezydent Olsztyna wydał 9 dni po terminie.
Wskazując, że wniosek zawierał błędy w numerach działek i skorygowano go w dniu [...] stycznia 2011 r. przez wykreślenie części działek i dodanie nowych, skarżący kasacyjnie wywodził, że przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia [...] stycznia 2011 r., a nie od [...] grudnia 2011 r.
Powyższe stanowisko nie jest prawidłowe.
Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
W myśl art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2018 r., II GSK 1363 (LEX nr 2480731), odróżnić należy poprawę oczywistych błędów wniosków od ich braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Poprawa nawet oczywistych błędów wniosku prowadzi bowiem do pewnej jego merytorycznej modyfikacji – ma zatem wpływ na ocenę jego zasadności. Fakt zaś, że skutkiem prawnym nieuzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania przemawia za przyjęciem, że braki formalne to takie, które uniemożliwiają rozpoznanie merytoryczne wniosku. Do takich niewątpliwie należy brak podpisu wnioskodawcy.
Błędy w numeracji działek wskazywanych we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowią braków formalnych i nie uniemożliwiają merytorycznego rozpoznania wniosku. Poprawienie numerów działek nie jest zatem uzupełnieniem braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., a czas, w którym dokonano tych poprawek nie stanowi okresów opóźnień, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Podanie nieprawidłowych numerów działek zainwestowania mogłoby doprowadzić do negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, ale nie uniemożliwiałoby jego wydania. Wniosek wadliwie określający działki zainwestowania jest merytorycznie błędny, ale formalnie jest prawidłowy (bo spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a.) i może mu być nadany normalny bieg.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, kiedy poinformowano telefonicznie inwestora o konieczności poprawienia wniosku. Nie było to bowiem wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, lecz stanowiło w istocie merytoryczne rozpatrywanie sprawy.
Sąd I instancji dokonał zatem zgodnej z prawem kontroli działalności administracji publicznej i po właściwie przeprowadzonym postępowaniu, opierając się na należycie zgromadzonym materiale dowodowym, dokonał prawidłowej wykładni art. 51 ust. 2 u.p.z.p., trafnie oddalając skargę.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.