Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 239/17, oddalił skargę M. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Prezydent [...] decyzją z [...] października 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i infrastrukturą przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent [...] po tym, jak inwestor – w następstwie postanowienia z 12 września 2013 r. – przedłożył uzupełnioną dokumentację budowlaną, przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron – w trybie art. 10 k.p.a. – o zakończeniu postępowania, uniemożliwiając stronom zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, czym rażąco naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.
Spowodowało to – zdaniem Wojewody – konieczność uchylenia decyzji tego organu i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie za bezzasadne Wojewoda uznał pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu.
Skarżąca na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wniosła skargę, w której zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-3, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, § 203, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a.
W tym samym czasie Prezydent [...], rozpatrując ponownie sprawę na skutek decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., decyzją z [...] sierpnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy sprawa. Następnie Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał tę decyzję w mocy, zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/15, oddalił skargę skarżącej od tej decyzji organu odwoławczego, a NSA wyrokiem z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 685/16, oddalił skargę kasacyjną skarżącej od tego wyroku Sądu pierwszej instancji.
Natomiast rozpoznając skargę skarżącej na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1865/14, uchylił tę decyzję, uznając, że została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazane przez organ odwoławczy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie zostało powiązane z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał, organ drugiej instancji ograniczył się do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie badając, czy i w jaki sposób naruszenie to wpłynęło na wynik postępowania, tj. na decyzję organu pierwszej instancji oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach sprawy, możliwe było rozważenie konwalidowania, w toku postępowania odwoławczego, tego naruszenia. Sąd pierwszej instancji uznał też, że nie było celowe formułowanie oceny prawnomaterialnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej.
Od wyroku WSA w Warszawies z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1865/14, skargę kasacyjną wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i na skutek tej skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 577/15, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wykazano w sposób wystarczający, na czym polegała wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji. Uznając, że strona postępowania mogła zapoznać się z uzupełnionym materiałem dowodowym i na tym etapie postępowania formułować stosowne zarzuty, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy strona miała (i skąd) wiedzę, że akta sprawy były uzupełniane i na jakim etapie oraz czy wynikała ona tylko z faktu, że strona miała na etapie postępowania odwoławczego swobodny dostęp do akt sprawy. NSA stwierdził, że nie można przyjąć, że wystarczające jest zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, natomiast dopuszczalne jest pomijanie jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Art. 10 § 1 k.p.a. wyraźnie stwierdza bowiem, że chodzi o "każde stadium postępowania", a uznanie, że nastąpiło konwalidowanie określonych uchybień musi odwoływać się do konkretnych okoliczności sprawy z wykazaniem, że poprzez określone (konkretne) czynności podejmowane na późniejszych etapach, wcześniejsze uchybienia procedurze zostały lub mogły bezsprzecznie zostać naprawione. Takich wskazań, w ocenie NSA, zabrakło w uzasadnieniu skarżonego wyroku, co czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania NSA wskazał, że podczas ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien ocenić decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., mając na względzie powyższe wskazania oraz uwzględniając wynik jej kontroli przeprowadzonej przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 685/16.
Rozpoznając sprawę ponownie na skutek wyroku NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 577/15, Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 239/17, oddalił skargę skarżącej na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Wskazał, że w tej sprawie był związany wyrokiem NSA z 6 grudnia 2016 r. i wytycznymi w nim zawartymi dotyczącymi konieczności uwzględnienia kontroli przeprowadzonej przez NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 685/16. Przyjmując, że w obu sprawach skarżąca sformułowała identyczne zarzuty, które w sprawie o sygn. akt II OSK 685/16 NSA uznał za nieuzasadnione, Sąd pierwszej instancji stwierdził, "że podnoszone w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane; § 203, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 7, 8, 15, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być w takim samym stanie faktycznym, jaki stał się podstawą orzekania WSA i NSA w wyżej wskazanych sprawach, uznane za uzasadnione". Stąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i ją oddalił.
W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczyła naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. miało polegać, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na ich niewłaściwym zastosowaniu polegającym na oddaleniu skargi skarżącej na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. pomimo braku ku temu podstaw prawnych, wobec nieprzeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej tej decyzji i nierozpatrzenia zarzutów skargi w zakresie zgodności tej decyzji z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zasadniczą kwestię, jaką jest kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2014 r. pod względem zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. i wymogami określonymi w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., opierając się jedynie na wynikach kontroli NSA w sprawie o sygn. II OSK 685/16, dotyczącej "zupełnie inne(j)" decyzji, wydanej "na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.".
Z kolei naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. miało, w ocenie skarżącej kasacyjnie, polegać na niedopełnieniu przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wyrażenia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska (wyjaśnień, ocen, wniosków) wobec zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Istotne w rozpoznawanej sprawie jest to, że dotyczy ona zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na skutek której sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę została ponownie rozpatrzona przez organ administracji pierwszej instancji i wydana w związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna oraz prawomocna, gdyż organ drugiej instancji utrzymał ją w mocy, zaś sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę od decyzji organu odwoławczego. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że ewentualna niezgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę została bowiem ponownie rozpatrzona z udziałem skarżącej, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym i okazało się, że zarówno odwołanie skarżącej od pozwolenia na budowę, jak i skarga od decyzji w tej sprawie były niezasadne.
Uwzględnić także należy, że w skardze kasacyjnej skarżąca przytoczyła jedynie podstawy dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) tego rodzaju podstawa kasacyjna może być uznana za zasadą, jedynie wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku pominął kwestię naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże nie ma to żadnego znaczenia skoro na skutek nawet błędnego zastosowania tego przepisu sprawa została ponownie rozpoznana z udziałem skarżącej, co spowodowało, że skarżąca mogła podnosić zarzuty wobec decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale mimo tego ostatecznie i prawomocnie uznano, że udzielenie pozwolenia na budowę jest zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.