Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2227/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 492/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: "WSA") w Warszawie oddalił skargę [...] ("Inwestor" lub "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO" lub "Kolegium") w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Prezydent [...] orzekając w wyniku uprzedniej decyzji kasacyjnej SKO w [...], ustalił Spółce warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] i Pl. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na terenie dzielnicy [...] w [...] (decyzja organu I instancji).

Od ww. decyzji zostały wniesione odwołania przez [...] oraz [...]. Po rozpatrzeniu tych odwołań SKO w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na w/w decyzję Kolegium, Inwestor oraz [...], złożyli skargi sądowoadministracyjne, z tym że w związku z cofnięciem swojej skargi przez [...] WSA w Warszawie postanowieniem z 13 lipca 2011 r., IV SA/Wa 1009/11, umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie, postanowienie to stało się prawomocne. Natomiast w wyniku rozpatrzenia skargi Spółki wyrokiem z dnia 19 września 2011 r., IV SA/Wa 1008/11, WSA w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r., z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "Ppsa"). W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że wbrew sugestiom zawartym w piśmie procesowym uczestnika [...], na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, decyzja ta bowiem nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] (dawniej: [...]), którą to skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., II OSK 200/12, oddalił.

W poddanym obecnie kontroli wyroku sądu pierwszej instancji zrekapitulowano wywody wyroku II OSK 200/12, w którym uznano za trafne te ustalenia zawarte z kolei w wyroku IV SA/Wa 1008/11, których wynikać miało, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Przywołano dalsze motywy tego wyroku sądu drugiej instancji, w których skupiano się nad zagadnieniami dotyczącymi spełniania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., "Upzp"), wywodząc iż wydanie tego typu decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków tam wymienionych, a jednym z tych warunków jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie to zdefiniowano w art. 2 pkt 14 Upzp, w świetle tam zamieszczonej definicji należy przez nie rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W wyroku II OSK 200/12 wywiedziono, że ustawowa definicja pojęcia "dostępu do drogi publicznej" nie daje podstaw do wyprowadzenia ograniczenia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przez wprowadzenie zamiast określenia "teren" określenia "działka", zaś w jego konkluzji stwierdzono, że brak było wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem Inwestora, które pozwalałyby na stwierdzenie czy zmierza on o obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Podkreślając, że te ustalenia w sprawie były sporne, wskazano, że dopiero pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

Jak dalej wynika z ustaleń zawartych w wyroku IV SA/Wa 492/16, po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyroku tym wskazano, że Kolegium decyzją swą podjęło na podstawie "art. 138 § 2 K.p.a.". Sąd wojewódzki przywołał dalej to stanowisko organu II instancji, wedle którego objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek o nr ew. [...] oraz [...] zmierzać miało do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu "art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., Udp), a w konsekwencji w opinii tego organu, nie było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę do WSA w Warszawie na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 153 Ppsa poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia "11 września 2011 r." (w wyroku IV SA/Wa 492/16 powołano oczywiście omyłkowo datę wydania tego wyroku, prawidłowo należało wskazać "11 września 2012 r." – uwaga Sądu),
2. - art. 107 § 1 w zw. z § 3 K.p.a., art. 153 Ppsa i art. 11 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie,
3. - art. 8 K.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym,
4. - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,
5. - art. 12 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, co w świetle czasu trwania postępowania w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy,
6. - art. 59 Upzp poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego,
7. - art. 63 ust. 2 Upzp poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,
8. - art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej,
9. - art. 8 Udp w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej "rozp. MRRiB z 2001") poprzez uznanie, że działki o nr ew. [...] i [...] nie stanowią drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [...] wniosła o oddalenie skargi, podzielając w sprawie stanowisko Kolegium. Także inny uczestnik postępowania – [...] – podzielił stanowisko organu II instancji podnosząc, że działka o nr ew. [...] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, a działka o nr ew. [...] nie stanowi drogi wewnętrznej.

Inwestor w piśmie procesowym z 8 listopada 2013 r. podniósł, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ul. [...] przez ogólnodostępne działki o nr ew. [...] oraz [...].

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., IV SA/Wa 1563/13, WSA w Warszawie uznał, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie i uchylił decyzję SKO w [...]. W wyroku tym uznano, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Orzekający wówczas sąd wojewódzki stwierdził, że w tym zakresie trafne jest twierdzenie Inwestora, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ul. [...] przez ogólnodostępne działki o nr ew. [...] oraz [...]. Powołując się na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., II OSK 200/12, wywodzono, iż pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez SKO w [...] wymagało dokładnej analizy przesłanki z art. 61 ust 1 Upzp, zaś w zaskarżonej decyzji Kolegium takiej analizy miało nie przeprowadzić w sposób prawidłowy.

Sąd wojewódzki w wyroku IV SA/Wa 1563/13 stanął na stanowisku, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor nie musi wykazywać się (żadnymi) prawami do gruntu, na którym pragnie realizować inwestycję. Z tej przyczyny za uzasadniony uznano zarzut skargi co do naruszenia art. 63 ust. 2 Upzp poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Za uzasadniony uznano również zarzut co do naruszenia art. 8 Udp w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozp. MRRiB z 2001 poprzez uznanie, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] nie stanowią drogi wewnętrznej.

W konsekwencji sąd ten uznał również za uzasadniony zarzut naruszenia przez Kolegium art. 153 Ppsa, poprzez nieuwzględnienie w decyzji z 10 maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z dnia "11 września 2011 r." (por. uprzednią uwagę Sądu odnośnie omyłkowego podania daty wyroku II OSK 200/12).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie IV SA/Wa 1563/13 złożyła [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną złożyło również SKO w [...], wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] wniosła o ich oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., II OSK 1240/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok IV SA/Wa 1563/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżących kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W obecnie kontrolowanym wyroku przywołano zasadnicze motywy powyższego wyroku Sądu Naczelnego, w których stwierdzono, iż w ocenie wówczas orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki w wyroku IV SA/Wa 1563/13 nie wskazał, dlaczego za zasadne uznał zarzuty zawarte w skardze. Brak miało być w uzasadnieniu wzruszpnego wyroku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego w ocenie sądu wojewódzkiego działki ew. o nr [...] i [...] stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Brak jednoznacznego odniesienia się do rzeczywistych granic inwestycji jak i brak wyjaśnienia, dlaczego zarzuty skargi zostały uznane za zasadne stanowiło – w ocenie wyrokującego w sprawie II OSK 1240/14 Sądu Naczelnego – naruszenie art. 141 § 4 Ppsa.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w toku ponownie prowadzonego postępowania sądowego, Spółka – nawiązując do motywów i wytycznych wyroku w sprawie II OSK 1240/14 – przedstawiła swoje stanowisko w kwestiach prawidłowego określenia rzeczywistych granic terenu inwestycji oraz działek jako ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. Odnotowano ponadto, że podczas rozprawy w dniu 19 kwietnia 2016 r. przed WSA w Warszawie, uczestnik – [...] – złożył pismo procesowe, jako załącznik do protokołu rozprawy. Uczestnik ten wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, zaś w zakresie merytorycznego stanowiska wobec skargi uczestnik podtrzymał argumentację zawartą w piśmie procesowym z dnia 30 września 2013 r.

W tych okolicznościach, opisanym na wstępie wyrokiem IV SA/Wa 492/16, WSA w Warszawie, oddalił skargę Spółki, stwierdzając że co do zasady nie został spełniony w stosunku do wnioskowanej inwestycji wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, a co na tym etapie postępowania obligowało organ II instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji wpierw przywołał regulacje zawarte w art. 190 Ppsa, a odnoszące się do związania wykładnią prawa zawartą w wyroku sądu drugiej instancji, nie stwierdzając podstaw do odstąpienia od ocen prawnych zawartych w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych w sprawach II OSK 200/12 i II OSK 1240/14. Następnie zrekapitulowano zasadnicze motywy obu tych wyroków.

WSA w Warszawie ocenił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, albowiem organ w sposób niewadliwy ustalił, że Inwestor wskazując jako działki, na których także planowana jest inwestycja – działki ew. nr [...] i [...] – dopuścił się obejścia przepisów Upzp w zakresie uzyskania dostępu do drogi publicznej. Przywołując doktrynalne i orzecznicze poglądy na temat "obejścia prawa", sąd a quo doszedł do wniosku, że działania Inwestora miały na celu obejście przepisów Upzp i zawierały pozór zgodności z ustawą wniosku z 27 lipca 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem WSA w Warszawie ustalenie czy działanie to zostało podjęte in fraudem legis, wymagało uwzględnienia całokształtu konsekwencji prawnych z niego wynikających dla wnioskodawcy występującego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przytaczając dalej – prezentowane w nauce prawa administracyjnego konsekwencje czynności mających na celu obejście prawa – wskazano w wyroku IV SA/Wa 492/16, że ujemnym skutkiem dla skarżącej Spółki występującej z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dniu 27 lipca 2005 r., w przypadku stwierdzenia przez organ zamiaru obejścia przepisów Upzp była zaskarżona decyzja SKO w [...].

Eksponowano dalej, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora, który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę, a organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora.

Sąd wojewódzki skupił się następnie na znaczeniu pojęcia "inwestycja", zaś w celu ustalenia rzeczywistych granic przedmiotowej inwestycji roztrząsał składniki źródłowego wniosku Inwestora oraz jego opis, a także pismo Spółki modyfikujące ten wniosek. Sąd pierwszej instancji zastrzegając się, że wypełnia zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., II OSK 1240/14, nakazujące ustalenie rzeczywistych granic inwestycji, poddał analizie załącznik graficzny do decyzji organu I instancji. Z analizy tej wynika, że budynek biurowo-usługowy z parkingiem podziemnym ma być usytuowany na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...] i [...], a nie na działkach [...] i [...].

W związku z tym skoro inwestycja nie przylega do drogi publicznej (ul. [...]) bezpośrednio, sąd wojewódzki stwierdził, że wskazanie we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że inwestycja planowana jest również na działkach [...] i [...] zmierzało do obejścia prawa. Wwywiedziono przy tym, że działki te nie stanowią ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, nie mogą jednocześnie być terenem inwestycji oraz pełnić funkcji ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, dzięki której teren inwestycji uzyskuje dostęp do drogi publicznej, zdaniem sądu a quo działki te mimo, że zostały wymienione we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako działki, na których będzie realizowana inwestycja, nie stanowią ogólnodostępnej drogi publicznej.

W wyroku IV SA/Wa 492/16 wywiedziono dalej, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentacji akt sprawy nie wynika, że kondygnacje podziemne planowanego budynku mają się znajdować na działkach nr [...] i [...], z treści pisma procesowego Spółki z 12 kwietnia 2016 r. oraz rysunków, wynikać ma natomiast, że skarżąca podjęła próbę modyfikacji źródłowego wniosku. Przywołano pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie, dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączania w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter. Za niedopuszczalne uznano dokonywanie po zakończeniu postępowania administracyjnego modyfikacji wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach.

Oceniono przeto, iż włączenie działek nr [...] i [...] do terenu inwestycji zmierzało do obejścia prawa. Z wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne z dnia 27 lipca 2005 r. nie wynikać ma, aby planowane przez skarżącą kondygnacje podziemne, nie miały się znaleźć pod planowanym budynkiem biurowo-usługowym, a miały być umieszczone właśnie na działkach o nr [...] i [...], tak jak próbowała to wykazać Spółka w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której w istocie wystarczałoby objąć wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jakąkolwiek działkę mającą dostęp do drogi publicznej, a graniczącą z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem, aby uznać, że cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a to z kolei nie odpowiadałoby ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej" wyrażonej w art. 2 pkt 14 Upzp.

W ocenie orzekającego sądu, treść wniosku z dnia 27 lipca 2005 r. pozostawała w sprzeczności z żądaniem wydania decyzji o warunkach zabudowy, które musi spełnić wymogi formalne określone art. 52 Upzp.

Sąd wojewódzki poddał analizie wyniki analizy zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik 2 do decyzji organu I instancji, z których wynikać ma, że "teren planowanej inwestycji ma dostęp do ul. [...] oraz w zakresie ograniczonym głównie do przejść pieszych, do ulic: [...],[...] i [...]. Obsługa przewidywana jest głównie od strony ul. [...]. Zwraca się uwagę, że teren inwestycji, jak i cały kwartał zabudowy, nie są jednorodne pod względem własnościowym i wymagać będą zapewnienia szeregu wzajemnych służebności gruntowych". Skarżąca nie wyklucza lokalizacji drogi na działkach [...] i [...]. Według stanowiska Spółki, działki te wpisują się w szerszą koncepcję architektoniczną zamierzonej inwestycji i jako takie stanowić będą część obiektu budowlanego, który powstać ma na terenie.

Sąd wojewódzki podkreślił, że skarżąca nie wymienia żadnych budowli lub ich fragmentów, jakie miałyby powstać na działkach [...] i [...], zaś z przedłożonej w toku postępowania przed organami administracji opinii, do której dołączona została mapa, wynikać ma, że teren inwestycji został oznaczony w taki sposób, że działki te znalazły się poza tym terenem. W ocenie sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że na działkach [...] i [...] w ogóle nie są planowane żadne budowle (nawet drogi dojazdowe), działek tych nie można także uznać za drogę wewnętrzną. Gdyby przedmiotowe działki stanowiły drogę wewnętrzną, to miałoby to odzwierciedlenie w ich oznaczeniu w ewidencji gruntów.

W dalszych wywodach sąd wojewódzki stwierdził, że prawny dostęp do działki [...] oraz pozostałych działek, na których posadowiona ma być inwestycja, przez działki nr [...] i [...] nie został zapewniony. Zgodnie z częścią tekstową analizy złożoną wraz z wnioskiem wszczynającym postępowanie, dostęp do terenu inwestycji z drogi publicznej miał być zapewniony właśnie przez działki [...] i [...]. Przywołując definicję drogi publicznej zawartą w przepisach Udp, stwierdzono iż warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 Udp. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 Udp jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych.

Sąd a quo podkreślił następnie, że korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w szczególności przepisom o ochronie prawa własności. Oznacza to, że z drogi wewnętrznej może korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dla niego dostępnych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej.

Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Przepis art. 2 pkt 14 Upzp przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej: pierwszym jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie jej odpowiednią służebnością; alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W takim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (w wyroku IV SA/Wa 492/16 powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., II OSK 1163/2007, Baza orzeczeń LexPolonica nr 2061355).

W ocenie sądu pierwszej instancji oznacza to, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, również działek [...] i [...] zmierzało do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji stwierdzono, że nie został spełniony w stosunku do wnioskowanej inwestycji wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

Sąd pierwszej instancji raz jeszcze podkreślając związanie oceną prawną zawartą w wyroku II OSK 2140/14 doszedł do wniosku, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów prawa. Za prawidłowe uznano stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji Kolegium, że z akt sprawy nie wynikać ma, aby działki nr [...] i [...] stanowiły drogi wewnętrzne. Nie wynika także, aby działki te były obciążone służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Nie podzielono zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie, to jest poprzez nie uwzględnienie przez SKO w [...] w zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 r., IV SA/Wa 1008/11.

Sąd wojewódzki nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., 153 Ppsa oraz 11 K.p.a. poprzez pozbawienie zaskarżonej decyzji wymaganego prawem należytego uzasadnienia faktycznego, które powinno zawierać wskazanie faktów, które SKO w [...] uznało za udowodnione oraz dowodów, na których się oparło, jak również nie zastosowanie się do wskazówek, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 200/12 oraz brak wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi Kolegium kierowało się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Nie stwierdzono także w wyroku IV SA/Wa 492/16 naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię – naruszenie zasady zaufania od organów władzy publicznej, tj. nieuzasadnioną zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii oraz odnoszącej się do tego samego stanu faktycznego oraz pogłębienie rozbieżności stanowisk organów obydwu instancji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz nie dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem tego sądu, przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania decyzji odmawiającej ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Nie stwierdzono także w/w wyroku naruszenia art. 12 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego sąd wojewódzki wskazał, że nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 59 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że planowana inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego. Sąd ten podzielił za to stanowisko SKO w [...], że działka nr [...], która dostęp do drogi publicznej posiada i działka nr [...], przez którą pośredni dostęp do drogi publicznej mogłyby mieć pozostałe działki objęte wnioskiem Inwestora, nie należy do terenu inwestycji, a przedmiotowe działki (wskutek faktu, że "ustanowiono na nich służebności", oraz że nie są drogami wewnętrznymi) nie zapewniają pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził ponadto naruszenia art. 63 ust. 2 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące ograniczeniem uprawnień skarżącej poprzez postawienie wobec niej dodatkowego wymogu nieprzewidzianego przepisami prawa polegającego na konieczności posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Treść zaskarżonej decyzji Kolegium nie potwierdzać ma zasadności tego zarzutu, a ponadto sama Spółka miała nie sprecyzować, na czym obraza tego przepisu miałaby polegać.

Sąd wojewódzki nie uznał także zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji nie naruszyć miał także art. 8 Udp w zw. z § 68 pkt 3 ppkt 7 rozp. MRRiB z 2001, odmawiając ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

W konsekwencji tych wszystkich ustaleń, WSA w Warszawie działając na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – [...] – zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. a) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa, a także "art. 145 § pkt 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie terenu inwestycji wnioskowanej przez skarżącą, jako teren ograniczający się jedynie do projektowanego budynku i opierając się jedynie na tym, że nie będzie znajdował się na działkach [...] i [...], nie biorąc pod uwagę całokształtu okoliczności związanych z prowadzoną inwestycją, w szczególności faktu umiejscowienia parkingu podziemnego, urządzeń technicznych związanych z budynkiem, a także innych elementów zagospodarowania terenu mających znajdować się na przedmiotowych działkach [...] i [...], a także poprzez nieuchylenie decyzji SKO w [...] z powodu dokonania przez Kolegium takich naruszeń przy ustalania stanu faktycznego sprawy;
3. b) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 Ppsa, a także "art. 145 § pkt 1 lit. c"

Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego oraz wewnętrznie sprzeczne ustalenia, że na działkach [...] i [...] w ogóle nie są planowane żadne budowle, nawet drogi dojazdowe, podczas gdy WSA w Warszawie sam wskazał, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, w szczególności w graficznych prezentacjach nieruchomości, że obsługa komunikacyjna planowana jest głównie od strony ul. [...] (a więc przez przedmiotowe działki), a więc musi nastąpić na nich również budowa drogi dojazdowej, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania, że teren inwestycji nie obejmuje działek [...] oraz [...], a także poprzez nieuchylenie decyzji Kolegium z powodu dokonania przez nie takich naruszeń przy ustalania stanu faktycznego sprawy;

1. c) naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa a także "art. 145 § pkt 1 lit. c"

Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że teren inwestycji określony we wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp taki jest zapewniony bezpośrednio lub za pomocą drogi wewnętrznej, a w każdym wypadku może być zapewniony za pomocą ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych;

1. d) naruszenie art. 190 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na tym, iż WSA w Warszawie oparł się na stwierdzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż z akt sprawy wynika, że na działkach [...] i [...] nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja, podczas, gdy WSA w Warszawie jest związany jedynie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś oceną dowodów, i powinien w tym względzie dokonać własnej oceny stanu faktycznego sprawy, a naruszenie tej zasady prowadzić może do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego;
2. e) naruszenie art. 106 § 3, oraz w przypadku uznania braku podstaw do jego zastosowania, "art. 145 § pkt 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na tym, iż w sytuacji w której brak jest wymogu dokładnego zlokalizowania obiektów na działce budowlanej oraz przedstawienia szczegółów dotyczących zagospodarowania terenu inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu, odniósł teren inwestycji jedynie do obrysu ścian zewnętrznych kondygnacji naziemnych projektowanego budynku przy ocenie możliwości obejścia prawa, podczas gdy powinien on przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, albo uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym;
3. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. a) naruszenie art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez uznanie, że teren, dla którego wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy ogranicza się jedynie do terenu, na którym wybudowany zostać ma obiekt budowlany określony we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy:

(i) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla całego terenu objętego wnioskiem, nawet jeśli obiekty budowlane nie znajdują się na całym terenie inwestycji i nie na wszystkich jej działkach;

(ii) usytuowanie budynku na terenie nie tylko nie jest obowiązkiem wnioskodawcy (inwestora), ale nie jest też ostateczne, albowiem ostateczne usytuowanie następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt;

1. b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp poprzez uznanie, że ustanowienie dostępu do drogi publicznej w co najmniej jeden sposób wskazany w art. 2 pkt 14 Upzp powinno mieć miejsce w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wystarczające jest stwierdzenie w decyzji o warunkach zabudowy, że dostęp nieruchomości do drogi publicznej jest możliwy i wskazanie w decyzji jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne, co też zostało uczynione w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r.;
2. c) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez uznanie, że objęcie wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr ew. [...] i [...] zmierzało do obejścia przepisów prawa, w sytuacji gdy:

(i) brak jest wystąpienia przesłanki obejścia prawa polegającej na zamiarze osiągnięcia celu, który jest przez ustawę zakazany, którym to celem w niniejszym przypadku byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, który nie posiada dostępu do drogi publicznej, ze względu na fakt, że przedmiotowy teren posiadałby go także w hipotetycznej sytuacji nie objęcia działek [...] i [...] wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; oraz (ii) całokształt okoliczności sprawy (których WSA oraz SKO nie ustaliły prawidłowo, i co zostało wskazane wyżej) jednoznacznie dowodzi, że wyżej wymienione działki stanowią część terenu inwestycji planowanej przez skarżącą, w szczególności objęcie tych działek wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy było konieczne ze względu na planowane położenie parkingu podziemnego budynku, a także elementów malej architektury, zieleni i nawierzchni powstałych wnętrz urbanistycznych;

1. d) art. 8 Udp w zw. z "§ 68 pkt 3 ppkt 7" rozp. MRRiB z 2001 poprzez jego nieprawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, że działki [...] oraz [...] nie stanowią drogi wewnętrznej.

Podnosząc powyższe p WSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z odpowiedzią na skargę kasacyjną z dnia 4 października 2016 r. uczestnik postępowania – [...] – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, nadto o przeprowadzenie rozprawy. Zdaniem tego uczestnika WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że w myśl wniosku Inwestora oraz zaskarżonej decyzji organu II instancji, na działkach [...] i [...] nie jest planowana zabudowa.

Kolejnym pismem procesowym z dnia 27 sierpnia 2018 r. ten sam uczestnik podtrzymał stanowisko i wnioski zaprezentowane we wcześniejszym piśmie procesowym. W ocenie tego uczestnika WSA w Warszawie prawidłowo wywnioskował, że objęcie przez skarżącą we wniosku o wydanie warunków zabudowy również działek [...] oraz [...] zmierza do obejścia prawa, a planowana inwestycja nie posiada zatem dostępu do drogi publicznej.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej oraz oświadczył, że powołany w niej zarzut naruszenia "art. 106 § 3", dotyczy stosownego przepisu Ppsa. Pełnomocnik uczestnika postępowania – [...] – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zdaniem Sądu skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

A. W pierwszej kolejności dostrzec należy, że zarzuty kasacyjne sformułowane w petitum wniesionego środka zaskarżenia wyroku IV SA/Wa 492/16 w pkt 1 (a), (b), (c) i (e) dotknięte są pewnym uchybieniem formalnym poprzez powoływanie w tych wszystkich przypadkach, jako elementu podstawy kasacyjnej jednostki redakcyjnej Ppsa określonej jako "art. 145 § pkt 1) lit. c". Art. 145 Ppsa dzieli się na trzy paragrafy, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono natomiast precyzyjnie, którego z nich dotyczą w/w zarzuty kasacyjne, biorąc jednakże pod uwagę, że tylko pierwszy z tych paragrafów dzieli się na punkty, przyjdzie uznać, że we wszystkich tych podstawach kasacyjnych pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie Spółki chodziło o wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, zaś pominięcie precyzyjnego wskazania stosownego paragrafu art. 145 cyt. ustawy było oczywistą omyłką.

B. Za uzasadniony wypadnie uznać zarzut błędnego zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 190 Ppsa, polegającego na tym, iż WSA w Warszawie oparł się na stwierdzeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w motywach wyroku II OSK 1240/14, iż z akt sprawy wynikać ma, że na działkach [...] i [...] nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja, podczas, gdy sąd wojewódzki jest związany jedynie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś oceną dowodów, i powinien w tym względzie dokonać własnej oceny stanu faktycznego sprawy, a naruszenie tej zasady prowadzić może do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Z art. 190 Ppsa wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanym art. 190 Ppsa dwukrotnie użyto sformułowania "wykładnia prawa". Trafnie Spółka w skardze kasacyjnej podkreśla, że taki zakres związania – w aspekcie przywoływania przez sąd pierwszej instancji stwierdzeń zawartych w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1240/14 – nie może odnosić się do związania w zakresie ustaleń faktycznych. Z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu administracyjnym, Komentarz, Warszawa 2010, teza 4 do art. 190 Ppsa, s. 475).

W tym zatem aspekcie nie był sąd pierwszej instancji związany oceną stanu faktycznego zawartą w wyroku II OSK 240/14, jakoby z akt sprawy wynikać miało, że na działkach nr [...] i [...], nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja. Dodać wypadnie, że sąd a quo, który kilkakrotnie w uzasadnieniu swego wyroku zastrzegał się, że jest związany – na mocy w/w art. 190 Ppsa – wykładnią prawa zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w granicach tej samej sprawy, wadliwie zastosował powyższy przepis nietrafnie uwzględniając motywy wyroku II OSK 1240/14, zaś w istocie pomijając motywy wyroku II OSK 200/11 i poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1008/11.

C. Z lektury wyroku II OSK 1240/14 wynika, że uznano w nim wyrok IV SA/Wa 1563/13 uchylający decyzję kasacyjną SKO w [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. za wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa, nie dopatrując się w nim "jakichkolwiek rozważań dotyczących podstawy faktycznej rozstrzygnięcia". Stwierdzono, że ówcześnie orzekający sąd wojewódzki nie odniósł się w sposób precyzyjny co do przyjętych przez niego rzeczywistych granic terenu inwestycji, jak również nie wyjaśnił dlaczego za zasadne uznał zarzuty skargi, w tym m. in. dlaczego przyjął, że działki o nr ew. [...] i [...] stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną.

W konsekwencji dopatrzenia się przez ówcześnie orzekający Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stwierdzono, że uzasadnienie wyroku IV SA/Wa 1563/13 nie zawierało stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia i sporządzone było w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Wypadnie także dostrzec, że w wyroku II OSK 1240/14 wyraźnie przy tym podkreślano, że dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała okoliczność, iż przedmiotowe ustalenia warunków zabudowy było już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 września 2012 r., II OSK 200/12 stwierdził, że ustalenie wyczerpujące stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem inwestora pozwala na stwierdzenie czy inwestor zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, eksponując, że te ustalenia są w sprawie sporne, a pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

W wyroku II OSK 1240/14 przywołano przeto zasadnicze uwagi zawarte w uprzednio wydanych wyrokach w tej sprawie – IV SA/Wa 1008/11 i II OSK 200/12 – w konkluzji nakazując, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie jednoznacznie odniósł się co do ustaleń w zakresie rzeczywistych granic inwestycji, tj. czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] i [...] nie zmierzało do obejścia przepisów Upzp w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej, wywodząc iż dopiero jednoznaczne stanowisko sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie pozwoliłoby na jego instancyjną kontrolę. Brakowało także w wyroku IV SA/Wa 1563/13 wyjaśnienia, dlaczego działki ew. o nr [...]i [...]stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną.

W ocenie ówcześnie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jednoznacznego odniesienia się do rzeczywistych granic inwestycji jak i brak wyjaśnienia, dlaczego zarzuty skargi zostały uznane za zasadne stanowiło naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia wyroku, tj. braku rozważań co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W związku z niewyjaśnieniem powyższych okoliczności dotyczących ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał w wyroku II OSK 1240/14, że brak było możliwości ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych.

Uważna lektura motywów wyroku II OSK 1240/14 wskazuje, że – po pierwsze – nie można z jego treści wyprowadzać tezy o związaniu oceną odnośnie stanu faktycznego sprawy, związaną z zakresem terytorialnym planowanego przedsięwzięcia, skoro w tym aspekcie zalecono sądowi wojewódzkiemu wyłącznie dokonanie jednoznacznych ustaleń, a – po drugie – nie można pomijać oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanych wyrokach w tej sprawie – IV SA/Wa 1008/11 i II OSK 200/12. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie uzasadniony w tym zakresie jest zarzut Spółki naruszenia art. 190 Ppsa.

D. Nie jest z kolei zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie Spółka nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie Spółka stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędne ustalenia stanu faktycznego odnośnie zakresu inwestycji, a w konsekwencji błędne uznanie, że teren tej inwestycji nie obejmuje działek nr [...] i [...], samego zaś zarzutu naruszenia cyt. przepisu więcej nie rozwijając.

Oczywiście, można doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pewnych omyłek i nieścisłości, np. na s. 4, gdzie w odniesieniu do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji SKO w [...] błędnie podano, jakoby wydano ją na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., podczas gdy zapadła ona na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albo, że organ odwoławczy przyjął, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zmierzać miało do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu "art. 2 pkt 14 Udp", podczas, gdy chodziło o to samo pojęcie, ale w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp. Nie są to jednakże wady dyskwalifikujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku, podobnie jak sformułowanie zamieszczone na s. 26, w którym odnosząc się do działek nr [...] i [...] mających nie zapewniać dostępu do drogi publicznej użyto w nawiasie stwierdzenia, wedle którego "ustanowiono na nich służebności, oraz że nie są drogami wewnętrznymi", podczas gdy z poprzednich wywodów tegoż uzasadnienia wynika, że przed powyższym stwierdzeniem odnośnie służebności zabrakło przeczenia "nie".

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zupełnie odrębną natomiast kwestią jest to, czy ta argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku jest trafna in meriti.

E. Istota sprawy rozpoznawanej przez WSA w Warszawie wskazuje, że zasadnicze znaczenie mają te zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, które dotyczą dwóch kwestii – dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz ustaleniu, że objęcie źródłowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] i [...] stanowiło obejście prawa. Przekonanie to wyprowadzić należy tak z lektury zaskarżonego wyroku i samej decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2013 r., jak również stanowiska uczestnika postępowania – [...]. W zaskarżonej decyzji nawiązującej do motywów zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 19 września 2011 r., IV SA/Wa 1008/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., II OSK 200/12, wyraźnie wskazywano, że dopiero (w kontekście uchylonej decyzji kasacyjnej Kolegium) pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

Kolegium, zauważając iż zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (wskazując przy tym na przepisy rozp. MRRiB z 2001) oraz przywołując wybrane orzeczenia sądowe, eksponowało w zaskarżonej decyzji, że działki nr [...] i [...] stanowią własność [...], nie są obciążone służebnością drogową na rzecz podmiotów, posiadających prawa rzeczowe do działki nr [...]. W konsekwencji przytaczając także fragment części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, SKO w [...] doszło do przekonania, że objęcie przez Inwestora wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy także działek nr [...] i [...], stanowiło obejście prawa, a w następstwie tego zasadne było przekonanie o braku spełnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp.

W zaskarżonym wyroku zasadniczo podzielono tę argumentację organu odwoławczego, sąd pierwszej instancji przyjął w nim, że działki nr [...] i [...], mimo objęcia ich źródłowym wnioskiem przez Inwestora, nie mogą być jednocześnie terenem inwestycji oraz pełnić funkcję ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, stwierdzając przy tym kategorycznie, że działki te nie mają takiego charakteru (s. 15 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 492/16).

F. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia oznaczonych w tym przepisie warunków, przy czym pkt 2 wskazanej regulacji określa, że jednym z nich jest warunek polegający na tym, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej, jak to trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, jest definiowane w art. 2 pkt 14 Upzp i polega na tym, że rozumie się przez nie "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Z art. 8 ust. 1 Udp wynika z kolei, że "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi".

W judykaturze nie budzi raczej wątpliwości, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10, LEX nr 1134695). Trafnie także zauważa się, że warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w Upzp nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2665/13, LEX nr 2089955). Niekiedy podkreśla się, że w przypadku korzystania z drogi wewnętrznej istotne jest, aby zarządca takiej drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z niej (por. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1625/09, LEX nr 746693, oraz z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10, LEX nr 953094).

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że projekt tej decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich w [...] pismem z dnia 21 września 2010 r. W motywach zaś decyzji Prezydenta [...] ustalającej warunki zabudowy pod planowaną inwestycję obszernie wskazywano na uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz zapewnienia miejsc parkingowych w planowanym garażu podziemnym nie tylko dla samochodów użytkowników planowanej inwestycji, jak i samochodów mieszkańców i użytkowników nieruchomości przyległych, którzy do tej pory parkują samochody wewnątrz kwartału zabudowy. Rekapitulując stan faktyczny sprawy Prezydent [...] wskazywał także na uprzednie rozstrzygnięcia zapadające w jej ramach i dotyczące kwestii obsługi komunikacyjnej, a poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy w I instancji. W szczególności wskazano na postanowienie tegoż organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...] i fakt utrzymania go w mocy przez SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Wszystkie te okoliczności uprawdopodobniają, że działki nr [...] i [...], skoro odbywać się ma po nich komunikacja samochodowa z działkami położonymi wewnątrz wykształconego kwartału mieszkalnego, mogą mieć charakter dróg wewnętrznych.

Wyjaśnienie tej kwestii wymagałoby przeprowadzenia dowodu np. w postaci oględzin, na okoliczność faktycznego sposobu ich wykorzystania. Nie będzie także zbędne ustalenie, kto zarządza tymi działkami imieniem [...]. Brak tych ustaleń nie powinien przekraczać możliwości organu odwoławczego w ramach, które daje przepis art. 136 K.p.a. odnośnie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W tych okolicznościach, skoro SKO w [...] nie przeprowadziło w powyższym aspekcie niezbędnych dowodów uzupełniających i nie oceniło wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, to – wbrew ocenie sądu pierwszej instancji – doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczyły jednej z zasadniczych kwestii, będących osią argumentacyjną zaskarżonej decyzji, w myśl art. 107 § 3 K.p.a., a odnoszącej się do spełniania koniecznego warunku (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp), aby wydać pozytywną decyzję Inwestorowi. Z tych samych powodów przedwczesne byłoby rozstrzyganie o zasadności naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, podniesionych tak w skardze kasacyjnej, jak i w skardze Spółki.

G. Teza sądu pierwszej instancji, wedle którego objęte wnioskiem Inwestora działki nr [...] i [...] nie mają charakteru dróg wewnętrznych jest zatem przedwczesna i zapadła bez przeprowadzenia przez Kolegium dostatecznie wyczerpującego postępowania w tej kwestii, do czego organ ten był zobowiązany na podstawie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz rozważenia całokształtu materiału dowodowego, czy tego rodzaju okoliczność została udowodniona, na podstawie art. 80 K.p.a. WSA w Warszawie nie dostrzegł tych uchybień organu II instancji, do czego był zobowiązany, nie będąc po myśli art. 134 § 1 K.p.a., związany zarzutami skargi Spółki. Niesporne jest, że Inwestor nie posiadał w dacie składania wniosku o warunki zabudowy bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś ustalając warunki zabudowy organ I instancji uznał, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji istnieje od strony ul. [...]. Istotne zatem jest ustalenia charakteru działek nr [...] i [...] poprzez które, jak wynikać to ma z konsekwentnego stanowiska Inwestora prezentowanego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, odbywa się obsługa komunikacyjna inwestycji.

Jeśli działki te przeznaczone byłyby dla ruchu pojazdów i miałyby charakter drogi wewnętrznej, to zbędne są dywagacje zawarte w zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku odnośnie braku obciążenia tych działek na rzecz Inwestora stosownymi służebnościami drogowymi, co dowodzić miałoby z kolei z innych względów brakiem spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp.

H. Dla przyjęcia istnienia na działkach nr [...] i [...] w rejonie ul. [...] w [...] drogi wewnętrznej nie miałby także znaczenia brak określenia odnośnie tych działek na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako użytku gruntowego oznaczenia "dr", wynikającego z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozp. MRRiB z 2001. Spółka w skardze kasacyjnej podniosła w tym aspekcie zarzut naruszenia art. 8 Udp w zw. z "§ 68 pkt 3 ppt 7" rozp. MRRiB z 2001, zarzucając sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię i wywodząc, iż rzeczone działki stanowią w istocie drogę wewnętrzną, zapewniając obsługę komunikacyjną wewnątrz wykształconego kwartału mieszkalnego. Rzecz w tym, że sposób sformułowania takiego zarzutu kasacyjnego jest dotknięty formalnymi uchybieniami, bowiem art. 8 Udp dzieli się na kilka paragrafów, zaś § 68 rozp. MRRiB z 2001 dzieli się na ustępy nie zaś punkty, zaś występujące w poszczególnych ustępach punkty dzielą się dodatkowo na litery.

W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W tym zatem aspekcie skarga kasacyjna Spółki nie spełnia wymogu formalnego, co nie daje Sądowi możliwości rozpatrzenia zarzutu ujętego w pkt 2 (d) skargi kasacyjnej.

I. Zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa, z którego wynika, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", poza sugestią na s. 9 skargi kasacyjnej, aby to WSA w Warszawie w związku z wątpliwościami odnośnie terenu inwestycji przeprowadził dowodowe postępowanie uzupełniające, Spółka bliżej nie rozwinęła. Zarzut ten Sąd uznaje za chybiony. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego w odniesieniu do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż to sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Podzielając powyższy pogląd, Sąd uznaje powyższy zarzut za nietrafny.

J. Druga zasadnicza przesłanka, jaka legła u podstaw obszernie rozwiniętej argumentacji zaskarżonego wyroku dotyczy przyjęcia przez sąd wojewódzki tezy, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przez Inwestora także działek nr [...] i [...] miało na celu obejście prawa, tylko w celu spełnienia koniecznego wymogu uzyskania dostępu do drogi publicznej, czego dowodem ma być brak zaprojektowania na tych działkach zabudowy kubaturowej oraz wsparcie tego wywodu stwierdzeniem zaczerpniętym z wyroku II OSK 1240/14 Zdaniem Sądu teza ta nie zasługuje na poparcie. Brak możliwości wspierania argumentacji powyższej tezy poprzez przywoływanie art. 190 Ppsa i zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu drugiej instancji, który zapadł w granicach tej sprawy, został już w pkt B niniejszego uzasadnienia objaśniony. Dla afirmacji poglądu sądu a quo, że o takim obejściu prawa przez Inwestora świadczyć ma brak zaprojektowania na działkach nr [...] i [...] oznaczonych budowli lub ich fragmentów, jak również odnośnie sposobu oznaczenia tych działek na mapie wraz z opinią dr inż.

M. S.przedłożoną przez Spółkę, jako znajdujących się poza terenem inwestycji, nie stanowi dostatecznego dowodu przekonującego, że teza o obejściu prawa przez wnioskującą o warunki zabudowy Spółkę, uzasadniać ma z kolei trafność zaskarżonej decyzji.

Słusznie Spółka w skardze kasacyjnej eksponuje, że – uwzględniając charakter przedsięwzięcia obejmującego także realizację parkingu podziemnego oraz ciągi komunikacyjne na terenie otaczającym zabudowę kubaturową – na działkach nr [...] i [...] znajdą się elementy ujęte przedmiotową inwestycją. Wskazując na charakter decyzji o warunkach zabudowy, Inwestor nie bez racji zauważa, że na tym etapie nie przedstawia się szczegółowo zlokalizowanych elementów planowanej inwestycji, dopiero projekt budowlany te elementy będzie szczegółowo ujmował. Nie jest funkcją decyzji o warunkach zabudowy szczegółowe narzucenie miejsca zlokalizowania oznaczonych obiektów czy budowli składających się łącznie na inwestycję, decyzja ta ustala tylko pewne ramy dopuszczalnego zagospodarowania oznaczonego przez wnioskodawcę terenu. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że to inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem, na którym zamierza realizować określone przedsięwzięcie inwestycyjne.

Jeżeli więc Inwestor wskazał jako teren inwestycji także działki nr [...] i [...], przez które będzie realizował dostęp do drogi publicznej, to przedmiotem oceny organu może być to, czy działki te mogą być wykorzystane w tym celu, przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki, względnie będzie prowadził oznaczone i ściśle egzemplifikowane na nich roboty budowlane (podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, CBOSA.nsa.gov.pl)

W realiach kontrolowanej sprawy umknęło uwadze w tym aspekcie tak sądowi wojewódzkiemu, jak i SKO w [...], że w odniesieniu do wymagań kształtowania ładu przestrzennego w decyzji organu I instancji nakazano m. in., aby rozwiązania obsługi komunikacyjnej obejmowały cały kwartał zabudowy, w tym zapewnienia przejazdu i przejścia między sąsiadującymi nieruchomościami a ulicą [...]. Z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wynika ponadto, że planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejących sieci infrastruktury technicznej, zaś przebudowa istniejących sieci kolidujących z planowaną inwestycją odbędzie się na warunkach określonych przez gestorów sieci. Te ustalenia wskazywać mogą, że zajęcie działek nr [...] i [...] będzie konieczne, zaś na zajęcie jeszcze innych działek celem realizacji inwestycji będzie konieczność uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy (to ostatnie stwierdzenie informacyjne znalazło się także w decyzji organu I instancji).

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, że za trafne uznać należało w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji zasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 59 ust. 1 Upzp, z którego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, oraz że przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. To niewłaściwe zastosowanie odnosi się do wadliwego przyjęcia, jakoby ujęcie działek nr [...] i [...] we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy jednoczesnym objęciu ich jako terenu ogólnodostępnej drogi wewnętrznej i jednocześnie terenu inwestycji, stanowiło obejście prawa przez Inwestora.

Nie można wszak wykluczać, co wynika z doświadczenia życiowego, że taki rodzaj jak zamierzone przedsięwzięcie, będzie wiązać się z daleko idącą ingerencją w zagospodarowania terenu, mogącą polegać wszak na wykonaniu oznaczonych robót budowlanych nie zmieniających zasadniczo charakteru jego wykorzystania.

K. W konsekwencji tych wszystkich uprzednich wywodów, Sąd doszedł do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, aby rozpoznać skargę, co uczyniono na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Przyczyny uwzględnienia skargi Spółki wynikają wprost z powyższych uwag Sądu.

Rzeczą SKO w [...] będzie ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu oceny wyrażonej w niniejszym wyroku. Kolegium podejmie czynności w celu uzupełnienia postępowania dowodowego określone w pkt F niniejszego uzasadnienia, rozważając w tym celu także dopuszczalność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, biorąc przy tym pod uwagę znaczny upływ czasu od momentu wydania decyzji w I instancji.

L. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.