Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 118/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, M. W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z podaniem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal magazynowych, kotłowni i suszarni na terenie działki nr [...], obręb [...]. W toku postępowania Wójt wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia złożonego wniosku o mapę zasadniczą w skali 1:1000 z zakresem obejmującym co najmniej trzykrotną szerokość frontu wnioskowanej działki, przeprowadzono także oględziny nieruchomości, z którego wynika, że działka inwestycyjna jest utwardzona, znajduje się na niej hala namiotowa oraz suszarnia, które posiadają charakter tymczasowy.
Organ I instancji wezwał także M. W. do sprecyzowania parametrów obiektu, a także o wskazanie czy prowadzone jest postępowanie w sprawie legalizacji istniejącej zabudowy. Odpowiadając na to wezwanie pełnomocnik inwestora podniósł, że utwardzenie gruntu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal magazynowych, kotłowni i suszarni na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Organ ten w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana jedynie dla planowanej inwestycji przyszłej.
Od niniejszej decyzji odwołanie wniosła E. S. nie zgadzając się z umorzeniem postępowania. Odwołująca się wywodziła, że inwestycja będzie miała duży wpływ na działki bezpośrednio sąsiadujące, dlatego też wskazane jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego.
Powołaną na wstępie decyzją SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania E. S., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Sąd przytoczył argumentację Kolegium, którego zdaniem analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji budzi wątpliwości co do prawidłowości poczynionych ustaleń. Jak wynikać ma z wniosku inwestora wszczynającego postępowanie dotyczył on ustalenia warunków zabudowy dla hal magazynowych, suszarni oraz kotłowni. Tymczasem Kolegium zwróciło uwagę, że z przeprowadzonych przez I instancję oględzin wynika, że na terenie działki inwestycyjnej znajduje się hala magazynowa oraz suszarnia, która według pełnomocnika wnioskodawczyni posiada charakter tymczasowy. Z przeprowadzonych oględzin nie wynika zatem, aby wszystkie obiekty objęte wnioskiem już istniały. W tym zakresie oceniono, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia powyższej kwestii przyjmując, że stan zabudowy odpowiada zakresowi wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Organ II instancji podkreślił, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie wynikało z niego wprost, że zakres wniosku dotyczy obiektów już istniejących.
Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium do WSA w Poznaniu wniosła M. W. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., K.p.a.) poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu swego sprzeciwu M. W. wskazała, że organ II instancji ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, iż postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Powyższe nie może zostać uznane za spełnienie obowiązku wytłumaczenia, dlaczego organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Ponadto wskazała, że pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżącej podtrzymał sprzeciw oraz zwrócił uwagę, że skarżąca cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności podniósł, że by naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Zdaniem tegoż sądu słusznie wskazał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu I instancji było dokładne ustalenie czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji w pełni już zrealizowanej, czy też wniosek ten został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że już sama analiza wniosku jak i protokołu oględzin sugeruje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć również zabudowy przyszłej. Proste zestawienie wniosku z wynikami kontroli nieruchomości wskazuje, że dodatkowym elementem zamierzonej inwestycji ma być kotłownia. Jednakże akta nie dają jednoznacznej odpowiedzi czy kotłownia ma być realizowana jako oddzielny obiekt budowlany, czy też ma stanowić element istniejącej hali magazynowej względnie suszarni. Dopiero rozstrzygnięcie powyższej kwestii z poszanowaniem art. 7 i 77 K.p.a. pozwoli na uznanie, że przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe.
Sąd wojewódzki odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, że cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazał, iż sąd ocenia zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego z dnia jej wydania. Zatem zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy nie mogły mieć wpływu na ocenę jej prawidłowości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa).
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie wydanemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- - art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, wskutek cofnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zamiast jego umorzenia.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,
- 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania,
- 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przepisanych.
Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ II instancji ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, że postępowania wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Powyższe nie może zostać uznane – w jej ocenie – za spełnienie obowiązku wytłumaczenia, dlaczego organ II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Nadto skarżąca kasacyjnie podnosi, że w jej ocenie cofnięcie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie, argumentowany brzmieniem art. 176 § 2 Ppsa o tyle jest chybiony, że w myśl art. 182 § 2a Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
B. Według art. 151a § 1 Ppsa sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Kryteria rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprzeciwu reguluje art. 64e Ppsa, stanowiąc, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa wobec jego niezastosowania i braku umorzenia postępowania sądowego przez sąd pierwszej instancji, wskutek cofnięcia przez skarżącą źródłowego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa wynika nakaz wydania przez sąd administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono "z innych przyczyn bezprzedmiotowe".
Słusznie WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że cofnięcie wniosku przez inwestora nastąpiło już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Jak wynikałoby z ustaleń sądu a quo w tym samym dniu (18 stycznia 2019 r.) skarżąca nie tylko cofnęła źródłowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ale także wniosła sprzeciw do decyzji SKO w [...]. Tym samym sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że postępowanie sądowe wywołane tym sprzeciwem, mające za przedmiot decyzję kasacyjną Kolegium, na skutek cofnięcia źródłowego wniosku o wydanie decyzji nie stało się bezprzedmiotowe.
Zauważyć wypadnie, że M. W. dysponowała prawem do cofnięcia sprzeciwu, czego jednak nie uczyniła. Na wezwanie sądu wojewódzkiego uiściła wpis od sprzeciwu, tym samym sama skarżąca swym działaniem w sprawie dowodzi, że oczekiwała oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej SKO w [...]. Trafna przeto co do reguły jest ta uwaga sądu a quo, wedle której był on władny badać zaskarżoną decyzję wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w kontekście zawartych w zaskarżonej decyzji wytycznych co do dalszego postępowania, natomiast nie był uprawniony do wypowiadania się w kwestii, czy faktycznie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Wypadnie przy tym zauważyć, że sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku oczywiście omyłkowo przypisuje wydanie zaskarżonej decyzji "Wojewodzie" (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie zaś SKO w [...].
D. Nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sprowadza się on do wadliwego zaaprobowania przez sąd wojewódzki nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie w/w przepisu. Zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia wyłącznie, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e Ppsa). Ustawodawca wąsko określił przeto zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego.
Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18, oraz 12 września 2018 r., I OSK 2753/18; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r., II OSK 1401/19, [w:] CBOSA).
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na przeprowadzenie przez ten organ postępowania z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Trafna jest ocena WSA w Poznaniu, wedle którego słusznie wskazywał organ II instancji, że obowiązkiem organu gminy było dokładne ustalenie czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji już zrealizowanej czy też wniosek ten został złożony w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Podzielić wypadnie i to spostrzeżenie sądu pierwszej instancji, że już sama analiza wniosku jak i protokołu kontroli sugeruje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może dotyczyć również zabudowy przyszłej. Proste zestawienie źródłowego wniosku inwestora z wynikami kontroli nieruchomości inwestycyjnej wskazuje, że dodatkowym elementem postępowania ma być kotłownia, jednakże akta nie dają jednoznacznej odpowiedzi czy kotłownia ma być realizowana jako oddzielny obiekt budowlany czy też ma stanowić element istniejącej hali magazynowej czy też suszarni. Słusznie więc Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii przez organ I instancji dopiero pozwoliłoby na uznanie, że przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny tym samym podziela ocenę sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny. Brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sprawy uzasadniał ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji.
E. Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione sądowi pierwszej instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.