Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1222/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W związku z wnioskiem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M. wszczął postępowania w sprawie nielegalnego przesunięcia słupów energetycznych na działce skarżącego bądź nieruchomości sąsiedniej. Podczas przeprowadzonych oględzin PINB ustalił, że sporne przedsięwzięcie dotyczy przebudowy linii napowietrznej, którą zrealizowano w oparciu o zgłoszenie inwestora. Już w toku postępowania inwestor dostarczył inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenie geodety o zgodności lokalizacji słupów energetycznych z założeniami projektowymi zgłoszenia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
W jego ocenie przebudowa linii energetycznej nastąpiła zgodnie ze zgłoszeniem. Wskazał, że podstawowym parametrem linii energetycznej jest jej długość. W przypadku przebudowy przedmiotowej linii napowietrznej doszło do niewielkiej zmiany lokalizacji słupów energetycznych, co jednak nie wpłynęło na legalność zamierzenia.
Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż przebudowa linii elektroenergetycznej jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu nie wpływa na legalność zamierzenia okoliczność, że doszło do niewielkiej zmiany lokalizacji słupów energetycznych.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, domagając się jej uchylenia. Podniósł następujące zarzuty:
- - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, gdyż w ocenie skarżącego sporne przedsięwzięcie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (dokonano zmiany parametrów linii energetycznej),
- - niedopełnienie obowiązków w zakresie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
- - nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu, że realizacja przedsięwzięcia spowodowała uciążliwości na nieruchomości skarżącego (konieczność usunięcia drzew bądź ich gałęzi),
- - brak dokonania ustaleń, dlaczego nastąpiła budowa bez wytyczenia geodezyjnego słupów.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1222/15, oddalając skargę, wskazał, że przedmiotowa linia napowietrzna bez wątpienia stanowi obiekt liniowy. Pod tym pojęciem, zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności (...) linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna (...). Pod pojęciem przebudowy ustawodawca rozumie zaś (art. 3 pkt 7a ww. ustawy) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 [pkt 1] wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że rozstrzygnięcie WINB odpowiada prawu. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że realizacja przedsięwzięcia nie stanowi ze względu na przesunięcie (w granicy jednej nieruchomości) kilku słupów, przebudowy. Parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość. Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (tu lokalizacji słupów bez zmiany długości samej linii) odpowiada przytoczonej wcześniej definicji przebudowy.
Zatem wykonanie takich robót wymagało dokonania zgłoszenia, co jak wynika z akt administracyjnych, nastąpiło. W kontekście powyższego bezprzedmiotowy jest zarzut braku (w ocenie skarżącego) wytyczenia przebiegu linii elektroenergetycznej. Organy nadzoru budowlanego dokonały w sprawie oceny prawidłowości wykonanych robót i po stwierdzeniu tego stanu, prawidłowo umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowym, w świetle art. 105 K.p.a. jest bowiem postępowanie w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego.
Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 557/14).
Ponadto za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący nieuwzględnienia uciążliwości związanych z koniecznością usunięcia drzew/gałęzi na jego nieruchomości. Jeśli poniósł on szkodę w związku z realizacją przedsięwzięcia, przysługuje mu odpowiednie roszczenie odszkodowawcze, przy czym w razie sporu co do jego wysokości właściwy jest sąd powszechny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisów tych wynika, że realizacja przedsięwzięcia budowlanego polegającego na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametru użytkowego i technicznego istniejącego obiektu budowlanego liniowego, jakim jest napowietrzna linia elektroenergetyczna, którym to parametrem jest długość tego obiektu budowlanego, bądź w konsekwencji tego przedsięwzięcia następuje wprowadzenie, utrwalenie, bądź zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stosunku do przedmiotowej linii elektroenergetycznej, stanowi przebudowę, a w związku z tym nie wymaga pozwolenia, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie ustawowych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, która dałaby podstawę do stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia budowlanego polegającego na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametru użytkowego i technicznego istniejącego obiektu budowlanego liniowego, jakim jest napowietrzna linia elektroenergetyczna, którym to parametrem jest długość tego obiektu budowlanego, bądź w konsekwencji tego przedsięwzięcia następuje wprowadzenie, utrwalenie, bądź zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stosunku do przedmiotowej linii elektroenergetycznej, stanowi przebudowę. W tym bowiem zakresie Sąd wskazał, że charakterystycznym parametrem linii energetycznej jest jej długość, jednak w tej sprawie ocenił, ale w odniesieniu do ustaleń stanu faktycznego sprawy, że wskazywane przez skarżącego przesunięcie słupów nie miało wpływu na zmianę długości samej linii.
Dlatego uznał, że nie było przeszkód do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako przebudowy, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Sąd dokonał błędnej wykładni wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, skoro wyraźnie swoją ocenę uzależnił od stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy pomimo zmiany lokalizacji słupów nie doszło do zmiany charakterystycznego parametru linii napowietrznej, tj. jej długości. Skoro przedmiotem oceny Sądu I instancji było takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że Sąd niewłaściwie zastosował ww. przepisy prawa materialnego. Zastosowanie przepisu prawa materialnego polega bowiem na podstawieniu (subsumcji) ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod wynikającą z przepisów normę prawną.
Dlatego jeżeli Sąd ustalił, że nie doszło do zmiany długości linii napowietrznej, to zachodziły podstawy do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z przebudową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W tym miejscu należy wyraźnie wskazać, że za pomocą naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy (w tej sprawie długości linii elektroenergetycznej), ponieważ tego rodzaju argumentacja zasadniczo powinna być sformułowana w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Nadto skuteczne sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego może mieć miejsce w sytuacji gdy stan faktyczny nie jest kwestionowany. W tej jednak sprawie de facto za pomocą zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ustalenia stanu faktycznego sprawy, co do długości linii elektroenergetycznej, co w świetle powyższego wywodu należy uznać jako wadę konstrukcyjną zarzutu naruszenia prawa materialnego, która nie mogła prowadzić do podważenia skuteczności dokonanego zgłoszenia.
Odnośnie zaś podnoszonej w zarzucie skargi kasacyjnej uciążliwości, podobnie za pomocą naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podejmuje polemikę w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, tj. tego, że przedmiotowa inwestycja spowodowała określone uciążliwości dla nieruchomości skarżącego. W tym zakresie należy wskazać, że Sąd I instancji w odniesieniu do treści art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego nie dokonał jego żadnej wykładni, lecz ocenił, że jeżeli skarżący poniósł szkodę w związku z realizacją przedsięwzięcia, to przysługuje mu odpowiednie roszczenie odszkodowawcze przed sądem powszechnym, a tej oceny w skardze kasacyjnej nie podważono.
Ponadto zasadniczo w postępowaniu administracyjnym dotyczącym oceny legalności inwestycji zrealizowanej w oparciu o zgłoszenia organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania bezpośrednio na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się bowiem do treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i stosowany jest przez organ architektoniczno-budowlany właściwy w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Oba wskazane wyżej przepisy prawa materialnego odnoszą się zatem do problematyki skuteczności dokonanego zgłoszenia, co może podlegać ocenie organu nadzoru budowlanego na etapie badania legalności konkretnej inwestycji zrealizowanej na podstawie zgłoszenia. Jednak w skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego z ową skutecznością zgłoszenia. Co prawda, zaskarżony wyrok nie zawiera żadnego wywodu dotyczącego skuteczności dokonanego zgłoszenia w kontekście podnoszonych przez skarżącego uciążliwości, jednak ewentualne braki w tym zakresie powinny być przedmiotem odpowiednio sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Jednak strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że należąca do niej nieruchomość, której mają dotyczyć wskazywane uciążliwości, to grunty orne, a w ramach przebudowy linii słupy zlokalizowano 60 cm od granicy nieruchomości skarżącego. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie linia napowietrzna nie stoi w kolizji z rolnym przeznaczeniem nieruchomości. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano jaka jest konkretna odległość linii napowietrznej od drzew w kontekście polskich norm technicznych, i czy ta odległość ma wpływ na ewentualne zaistnienie ograniczeń i uciążliwości, o jakich mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na względzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego należało uznać jako niezawierający usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.