Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn akt IV SAB/Wa 230/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu F. G. U., umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...], w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I); stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); przyznał skarżącemu F. G. U. od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumę pieniężną w kwocie 500 złotych (pkt III); zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego F. G. U. kwotę kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu 7 sierpnia 2018 r. F. G. U. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił cudzoziemcowi udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Od decyzji tej w dniu [...] stycznia 2019 r., F. G. U. złożył odwołanie, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez organ I instancji w dniu 16 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. F. G. U. wniósł ponaglenie na nieterminowe rozpatrzenie odwołania.
Jednocześnie pismem z tego samego dnia (data złożenia w biurze podawczym organu) złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody [...] w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), co Sąd uczynił w pkt I wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu od ustalenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Oceniając tą okoliczność Sąd I instancji wskazał, że odwołanie od negatywnej dla cudzoziemca decyzji było rozpoznawane około 13 miesięcy, począwszy od daty przekazania odwołania (od dnia 5 lutego 2019 r. - data wpływu odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) do dnia [...] lutego 2020 r. (data wydania decyzji kończącej postępowanie w II instancji). Organ w tym okresie nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z terminem określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.), a nadto, co przyznał w odpowiedzi na skargę, nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Powyższe zdaniem Sądu I instancji w sposób oczywisty wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organu było sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
Nie może stanowić usprawiedliwienia podniesiona przez organ okoliczność, iż w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało rozpoznane w ustawowym terminie z uwagi na wielość spraw, brak pracowników, tym samym trudną organizację pracy, aktualnie dopiero przez organ modyfikowaną. Stąd też Sąd uznał powyższą bezczynność za rażącą.
Odnosząc się do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalona w pkt III wyroku kwota jest w pełni adekwatna do zaistniałego naruszenia. Wysokość żądanej przez pełnomocnika skarżącego sumy pieniężnej, nie została w żaden sposób uzasadniona, co mogłoby stanowić o jej zasadności. Tym bardziej, iż Sąd także miał na uwadze szczegółowe stanowisko organu, wyrażone w omawianym zakresie i które uznał ca całkowicie uzasadnione. Sąd w badanej sprawie nie dopatrzył się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ faktycznie nie podejmował żadnych czynności, które mogłyby świadczyć, iż postępowanie jest w ogóle prowadzone, choćby w sposób opieszały i długotrwały.
Rozstrzygając o kosztach postępowania Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 206 p.p.s.a pozwala miarkować koszty postępowania. W warunkach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę, bowiem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się kilkadziesiąt spraw cudzoziemców o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w których występuje ten sam pełnomocnik. Skargi sporządzane przez tego samego pełnomocnika cechuje praktycznie tożsama treść, jak również podnoszone są w nich jednakowe wnioski i zarzuty, różnią się natomiast głównie danymi skarżących cudzoziemców.
W skardze kasacyjnej F. G. U. zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt III i IV zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 132 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i orzeczenie w punkcie III o przyznaniu Skarżącemu F. G. U. od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych, a w pkt IV o zasądzeniu od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwoty 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym, na podstawie którego powinien był wydać decyzję. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadził przedmiotowe postępowanie dopuszczając się bezczynności, naruszając uprawnienie skarżącego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc. Działanie organu w niniejszym postępowaniu, w którym strona dołożyła najwyższej staranności, składając do akt sprawy kompletny materiał dowodowy, który powinien lec u podstaw niezwłocznemu wydaniu decyzji zgodnej z przedmiotowym wnioskiem, jednoznacznie wskazuje na prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu w niniejszej sprawie była w sposób oczywisty nieusprawiedliwiona, wynikała jedynie z nieskutecznie uzasadnianego przez organ wpływu dużej ilości spraw. Wzrost liczby spraw prowadzonych przez organ jak również braki kadrowe organu, nie mogą w żaden sposób usprawiedliwiać bezczynności w prowadzeniu postępowania oraz braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ przez okres roku.
Tak sformułowane uzasadnienie bezczynności organu administracji nie może spotykać się z aprobatą sądu administracyjnego, którego jednym z głównych zadań jest właśnie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej.
Jak zaznaczył skarżący kasacyjnie Sąd I instancji orzekł o przyznaniu kwoty 500 zł., a nie wskazanej w skardze kwoty 28.000.00 zł. Jednocześnie obniżył wysokość zasądzonej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Suma pieniężna, która winna być przyznana skarżącemu, nie może mieć jedynie symbolicznego charakteru, a w rzeczywisty sposób winna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności w rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie przyznanie sumy pieniężnej od organu ma mieć również charakter dyscyplinujący organ i wymusić na organie wdrożenie planu naprawczego w celu uniknięcia przewlekłego prowadzenia spraw w przyszłości. Brak jest natomiast jakiejkolwiek możliwości zdyscyplinowania organu w sytuacji, w której organ musi zapłacić na rzecz skarżącego jedynie symboliczną sumę pieniężną, która nie będzie w żaden sposób przez organ odczuwalna w jego budżecie.
Miarkowanie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i obniżenie jego wynagrodzenia również nie zasługuje na aprobatę i nie może zostać uznane za prawidłowe. Sam fakt powtarzalności faktu reprezentowania przez pełnomocnika cudzoziemców w licznych postępowaniach sądowoadministracyjnych nie może bowiem lec u podstaw autorytarnemu uznaniu przez Sąd, iż nakład pracy i zaangażowanie profesjonalnego pełnomocnika w każdą kolejną sprawę jest mniejszy, niż przy pierwszym postępowaniu, w którym korzystając on z przysługujących stronie uprawnień, wykorzystując wszelkie środki prawne, dąży do zapewnienia swoim mocodawcom poszanowania ich praw na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.
Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części oddalającej skargę w zakresie przyznającym skarżącemu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oraz w zakresie kosztów postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny i represyjny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za ignorowanie jej interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17, LEX nr 2456010; z dnia 6 sierpnia 2019 r.., II OSK 532/19, LEX nr 2727910).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjniej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji mogącej podważyć stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dniu orzekania przez Sąd I instancji odwołanie zostało już rozpatrzone, a więc zasadniczo środki przeciwdziałania bezczynności organu odniosły swój skutek. Zawarty w skardze wniosek o przyznanie sumy pieniężnej został uzasadniony ogólnikowo. Również w skardze kasacyjnej jej autor w uzasadnieniu przedstawił ogólne wywody dotyczące instytucji przyznania sumy pieniężnej. Stwierdzając natomiast, że powinna ona wynagrodzić krzywdę doznaną przez skarżącego, wynikającą z bezczynności organu, w żaden sposób nie wykazuje, jakiegokolwiek uszczerbku jakiego miałby doznać skarżący w wyniku oczekiwania na wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Twierdząc, że kwota pieniężna powinna zrekompensować krzywdę jaką strona poniosła w wyniku bezczynności, nie przybliża okoliczności mających przemawiać za przyznaniem kwoty pieniężnej. Dlatego też tak postawiony zarzut nie mógł okazać się skuteczny.
Brak było również podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozstrzygnięcia o kosztach. Autor skargi kasacyjnej w podstawach kasacji jak i w jej uzasadnieniu nie wskazał jakiegokolwiek przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji.
Należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i to od sformułowanych w niej zarzutów zależy jej skuteczność. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy prawa zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony, czy też precyzowanie przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.