Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wyrokiem z 10 stycznia 2012 r, II K 892/11 Sąd Rejonowy w Pułtusku uznał J. P. (dalej skarżący) winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Wyrok ten stał się prawomocny dnia 20 stycznia 2012 r.
Pismem z [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej usg), wezwał Radę Gminy [...] (dalej Rada Gminy) do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu J. P., radnego Rady Gminy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
Dnia 19 września 2013 r. do Wojewody wpłynęło pismo Wójta Gminy [...], przekazujące uchwały podjęte na sesji Rady Gminy dnia [...] 2013 r. Do pisma załączono wyciąg z protokołu z obrad sesji, z którego wynikało, że pod głosowanie poddano projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącego. Projekt nie uzyskał jednak wymaganej większości głosów (radni wstrzymali się od głosu). Tym samym Rada Gminy, mimo wezwania jej do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, nie dopełniła swego obowiązku.
Wojewoda pismem z 30 września 2013 r. zwrócił się do skarżącego o udzielenie wyjaśnień dotyczących zaistnienia okoliczności wygaśnięcia jego mandatu radnego, na które skarżący odpowiedział pismem z 7 października 2013 r.
Pismem z [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 usg, powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy skarżącego.
Zarządzeniem zastępczym z [...] 2013 r. nr [...] (dalej zarządzenie zastępcze), na podstawie art. 98a ust. 2 usg, Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] J. P. wskutek wydania wyroku uznającego go winnym popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 ze zm., dalej uwkw bądź ustawa wprowadzająca), do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw Q.t. Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej Ordynacja wyborcza bądź ow).
Art. 7 ust. 2 pkt 1 ow przewiduje, że osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie mają prawa wybieralności. Jednocześnie art. 190 ust. 1 pkt 3 ow przewiduje wygaśnięcie mandatu radnego wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W przypadku zaistnienia opisanych wyżej okoliczności, ust. 2 art. 190 ow nakazuje radzie gminy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego najpóźniej w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 usg, w przypadku, gdy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 ow nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu, wojewoda obligowany jest do wezwania organu gminy do podjęcia takiej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, co oznacza, że rada gminy jest obowiązana do stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu radnego. W przypadku bezskutecznego upływu wspomnianego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. zarzucił powyższemu zarządzeniu zastępczemu naruszenie: 1. art. 16 ust. 2a uwkw przez niewłaściwe zastosowanie;
2 art. 98a ust. 2 usg polegające na niepowiadomieniu skarżącego o piśmie skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji, co pozbawiło go udziału w sprawie.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia nie obowiązywała Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, lecz przepisy Kodeksu Wyborczego, w związku z czym, należy uznać, że zarządzenie podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 i 17 uwkw, ustawa ta, jak też ustawa Kodeks wyborczy, wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 1 sierpnia 2011 r. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. "K 19/2011" [winno być "K 9/11", OTK-A 2011/6/61] (dalej wyrok K 9/11), stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 i nr 102, poz. 588) przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Tym samym, z dniem ogłoszenia tego wyroku, tj. z dniem 21 lipca 2011 r., art. 16 ust. 1 i 2 uwkw utracił moc obowiązującą. Oznacza to, że zarządzenie zastępcze podjęto bez podstawy prawnej.
Skarżący podniósł, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 98a ust. 2 wskazuje, że wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego, ma obowiązek powiadomić ministra właściwego do spraw administracji publicznej o potrzebie wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru skierował wprawdzie do Ministra pismo z 22 października 2013 r. informujące o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Skarżący nie ma informacji o tym, czy zostało ono skutecznie doręczone Ministrowi, a nadto nie został poinformowany o piśmie skierowanym do Ministra. Skutkuje to naruszeniem jego prawa do udziału w prowadzonej przez Wojewodę procedurze, pozbawiając go prawa dostępu do akt swej sprawy. Prawo to pozostaje jednym w podstawowych gwarancji zawartych zarówno w Konstytucji RP, jak i aktach rangi międzynarodowej m.in. w art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE, który przewiduje "prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy".
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że jego stanowisko jako organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie dał wyraz temu, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej.
Dokonując oceny przesłanek uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego J. P., Wojewoda właściwie zastosował przepisy Ordynacji wyborczej. W świetle tych przepisów, wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek utraty prawa wybieralności (art. 190 ust. 1 pkt 3 ow) w związku z ukaraniem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 1 ow). Skazanie radnego J. P. prawomocnym wyrokiem z 10 stycznia 2012 r., II K 892/11 za takie przestępstwo wypełniało wyżej wskazane przesłanki, a tym samym uzasadniało wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu.
Brak jest normy (przepisu), która obligowałaby Wojewodę do powiadomienia radnego o piśmie wystosowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji. Przewidziana w art. 98a usg czynność powiadomienia ministra ma charakter materialnotechniczny i nie stanowi jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Wojewoda zaznaczył, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego zwrócił się pismem do skarżącego J. P. o ustosunkowanie się do przedmiotowej sprawy, na które radny odpowiedział pismem z 7 października 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o posterowani przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), skargę oddalił.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy skarżone zarządzenie zastępcze mogło zostać wydane w oparciu o przepisy ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 [ze zm.]). Jeszcze przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.7.2011 r., K 9/11, odnoszącym się przede wszystkim do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., ale także do przepisów ustawy wprowadzającej, orzekł że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji.
Powyższa materia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w wyroku z 19.6.2012 r., II OSK 1305/12 (dalej wyrok II OSK 1305/12) stwierdził, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu wyroku II OSK 1305/12 Wojewódzki Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podzielił. To prowadziło do konkluzji, że organ, wydając skarżone zarządzenie zastępcze, zasadnie stosował przepisy Ordynacji wyborczej. Stąd zarzut zawarty w punkcie pierwszym niniejszej skargi należało uznać za chybiony.
Wbrew zarzutom skargi, tryb procedowania organu w niniejszej sprawie również był poprawny.
Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, a art. 98a ust. 2 usg nie odsyła do stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, Wojewoda dopełnił wymogu wynikającego z art. 98a ust. 2 usg i pismem z 22 października 2013 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...] J. P. Ma rację Wojewoda, że powyższy przepis nie wprowadza obowiązku informowania osoby zainteresowanej o skierowaniu powiadomienia do właściwego ministra. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.6.2010 r., II OSK 441/10 (Lex nr 597598) podkreślił, że powiadomienie właściwego ministra ma jedynie charakter czynności materialnotechnicznej, o charakterze informacyjnym, nie jest obwarowane żadnym terminem, nie wymaga podejmowania przez ministra żadnych czynności prawnych. Ewentualne naruszenie tego wymogu nie wiąże się z sankcjami ani dla organu nadzoru, ani dla rady, ani dla osoby której mandatu dotyczy zarządzenie zastępcze.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł J. P., reprezentowany przez r. pr. J. N., wskazując na naruszenie:
prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2a uwkw przez przyjęcie, że do kadencji organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej;
przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 98a ust. 2 usg, polegające na oddaleniu skargi i nieuchylenie zarządzania zastępczego, mimo że zostało wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;
art. 141 § 4 ppsa przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości i brak ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i art. 153 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zarządzenie zastępcze winno zostać uchylone.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika radcę pr. E. B. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I O PS 10/09).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zasadniczym zarzutem jest zarzut naruszenia prawa materialnego, przeto należało rozpoznać ów zarzut w pierwszej kolejności.
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2a uwkw, okazał się nieusprawiedliwiony. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że przedmiotowe zarządzenie zastępcze zostało podjęte bez podstawy prawnej.
Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych we wskazanych przez autora skargi kasacyjnej ustawach), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.
We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa.
Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, dalej M. Zieliński, Wykładnia, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17). Wykładnia art. 16 ust. 2a uwkw, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa i zgodna z zasadami wykładni, powszechnie akceptowanymi w polskiej kulturze prawnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów, mają zastosowanie przepisy ustawy z 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 19.6.2012 r., II OSK 1304/12, Lex nr 1216332; 19.6.2012 r., II OSK 1305/12, Lex nr 1216722; 29.6.2012 r., II OSK 1363/12; 17.7.2012 r., II OSK 1501/12, Lex nr 1219249; 19.3.2013 r" II OSK 215/13, Lex nr 1381231).
Na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.) i ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191 ze zm., dalej ustawa o bezpośrednim wyborze wójta), mimo wielu zmian tych ustaw, nie było wątpliwości, którą wersję wskazanych ustaw stosować w trakcie już rozpoczętej kadencji. Trybunał Konstytucyjny w wielu orzeczeniach odnosił się do kwestii kadencyjności organów samorządu terytorialnego, roli i znaczenia tej zasady oraz możliwości jej skracania lub wydłużania.
Trybunał uznawał, że niekonstytucyjne są nowe rozwiązania prawne, obejmujące radnych bieżącej kadencji i mogące zachwiać stabilnością składu organów wybranych wcześniej. Do rangi standardów demokratycznych TK zaliczał to, by co najmniej 6 miesięcy przed zarządzeniem wyborów, znane były wszelkie istotne reguły prawa wyborczego. Do takich istotnych kwestii należy niewątpliwie zaliczyć kwestie związane z wygaszaniem mandatów.
Analiza przepisów wprowadzających zmiany w prawie wyborczym wskazuje, że w prawie wyborczym obowiązuje zasada, że zmiany w prawie wyborczym mogą dotyczyć przyszłych wyborów i kadencji rozpoczętych po tych wyborach, a nie wyborów i kadencji, w czasie której te zmiany weszły w życie.
Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast odbyły się jesienią 2010 r. na podstawie przepisów obowiązującej wówczas Ordynacji wyborczej. W dniu 5 stycznia 2011 r. uchwalony został Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.) i ustawa -Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 ze zm.). W myśl art. 1 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, wszedł on w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 1 sierpnia 2011 r. Zgodnie z art. 10 pkt 2 i 4 uwkw, z tą datą traci moc m.in. Ordynacja wyborcza i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Przepisem art. 16 ust. 1 uwkw ustalono, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, a w ust. 2 postanowiono, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Te dwa przepisy miały charakter ogólny, odnosiły się do wyborów samorządowych, ale także do wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, na Prezydenta RP. Kolejne ustępy 3 i 4 art. 16 uwkw, odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego. Ust. 3 stanowi, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Ordynacji wyborczej. Ust. 4 wprowadza zasadę stosowania przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przedterminowych wyborów przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie.
W tym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w trakcie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego - do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w czasie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych (w tym wygaśnięcia mandatu radnych i wójta) stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.
Jeszcze przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.7.2011 r., K 9/11, odnoszącym się przede wszystkim do przepisów Kodeksu wyborczego i do ustawy zmieniającej z dnia 3 lutego 2011 r., ale także do przepisów ustawy wprowadzającej, orzekł że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku TK rozważał w istocie wyłącznie kwestie odnoszące się do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r.
Istotna dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego jest kwestia skutków wyroku K 9/11 Trybunału Konstytucyjnego, orzekającego, że art. 16 ust. 1 i 2 uwkw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w odniesieniu do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po wyborach samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. na podstawie Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do przyjęcia stanowiska, że od 1 sierpnia 2011 r. do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe obowiązujące w dniu ich przeprowadzania, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się odpowiednie przepisy tych ustaw.
Za takim stanowiskiem przemawiają poniższe argumenty.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.7.2011 r., K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 uwkw, został sformułowany w sposób szczególny, odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia tego wyroku (cz. III pkt. 9.5 i 6) wynika, że chodzi o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Wyrok Trybunału i jego uzasadnienie nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach. Pozwala to uznać, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i 2 uwkw przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, w tym przepisy tych ustaw dotyczące wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
To że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 uwkw. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian tych 10 przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180, poz. 1111).
W tej ustawie (art. 6), podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, zamieszczono przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r., stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy.
Art. 16 ust. 3 i 4 uwkw stanowią, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, a samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta.
Zakładając racjonalność ustawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia, s. 296, nb 536), nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych 11 regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad, to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe.
Zagadnienia, określane ogólnym pojęciem "wyborów" mają złożony charakter, nie ograniczają się wyłącznie do zasad i trybu przeprowadzania wyborów. Kandydaci na radnych i wójtów muszą wcześniej wiedzieć, na jakich zasadach będą wykonywać mandat i kiedy oraz w jakim trybie mogą go utracić. Wprowadzanie nowych, odmiennych regulacji w trakcie kadencji już rozpoczętej, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa i zmienia sytuację prawną osób, które mogły spodziewać się, że będą do nich miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wyborów. Także wyborcy mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym. Do istotnych zmian w prawie wyborczym TK zalicza takie zmiany, które w wyraźny sposób wpływają na przebieg głosowania i jego wyniki i które w związku z tym wymagają uprzedzenia adresatów normy prawnej o ich wprowadzeniu.
W licznych orzeczeniach, w tym w wyroku K 9/11, Trybunał mocno podkreśla nie tylko to, że w czasie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów, ale także podnosi konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej na 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego. Ten wymóg TK podnosi do rangi standardu demokratycznego państwa prawnego. Rozważając regulację art. 16 ust. 1 i 2 uwkw, TK analizował jej postanowienia wyłącznie w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza przedstawioną wykładnię.
W przypadku wyborów uzupełniających i przedterminowych przeprowadzonych w trakcie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, zasadniczego znaczenia nabiera kwestia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta, bowiem to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów. Stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów uzupełniających w czasie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego oznacza, że wygaśnięcie mandatu i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta regulują przepisy art. 190 i 191 Ordynacji wyborczej oraz art. 26 i 27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.
Zauważyć należy, że w ustawie z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy -Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw wprowadzono także zmiany do ustaw samorządowych, nadając nowe brzmienie art. 98a ust. 1 usg, art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 86a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te dotyczą wydawania przez wojewodę zarządzeń zastępczych, w sytuacji gdy właściwy organ samorządu terytorialnego nie podejmie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z przyczyn określonych w Kodeksie wyborczym. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zmienione przepisy ustaw samorządowych mają zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego.
Skoro przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeby obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego. Zmienione ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. przepisy Kodeksu wyborczego mogą mieć zastosowanie do następnych wyborów samorządowych i kadencji po tych wyborach.
Przyjęcie odmiennego poglądu naruszałoby wartości konstytucyjne. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w czasie trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r., jest bowiem akceptacja zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptacja nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r. (do 31 lipca 2011 r. utrata mandatu według przepisów dotychczasowych, a od 1 sierpnia 2011 r. według przepisów Kodeksu wyborczego). Sytuacja prawna radnych i wójtów wybranych na kadencję rozpoczętą w 2010 r. byłaby zróżnicowana w zależności od tego, kiedy zaszłaby przesłanka wygaśnięcia mandatu. Skutki zastosowania Kodeksu wyborczego w czasie kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej przed jego wejściem w życie, byłyby nie do pogodzenia także z zasadą proporcjonalności.
Zmiana sytuacji prawnej radnych, wójtów, burmistrzów, prezydentów oraz ich wyborców w trakcie kadencji wymaga 13 stosowania tej zasady, a nie da się wskazać żadnego celu dostatecznie ważnego, który mógłby uzasadniać konieczność i przydatność takiej zmiany.
W tej sytuacji należy uznać, że w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że zarządzenie zastępcze z art. 98a usg jest środkiem nadzoru, który stosowany jest w sytuacji naruszenia prawa przez organ gminy i w sytuacji bezskutecznego upływu terminu do usunięcia prze organ gminy tego naruszenia we własnym zakresie (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, Sam. Teryt. 2003/5/32; G. Jyż w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 872-873, uw. 5, s. 874, uw. 7). W postępowaniu przed wojewodą, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w formie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 usg, nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy kpa, ponieważ do tego postępowania nie ma zastosowania unormowanie zawarte w art. 91 ust. 5 usg. Art. 98a ust. 2 usg nie odsyła do stosowania przepisów kpa, nie można zatem zarzucić naruszenia art. 7 kpa przy wydawaniu zarządzenia zastępczego (wyrok NSA z 14.12.2010 r., II OSK 2055/10, Lex nr 786782, akceptowany przez P. Chmielnickiego w: Ustawa o samorządzie gminnym.
Komentarz, LexisNexis 2013 s. 962). Powiadomienie właściwego ministra ma charakter czynności materialnotechnicznej, o charakterze informacyjnym, nie jest obwarowane żadnym terminem, nie wymaga podejmowania przez ministra żadnych czynności prawnych. Ewentualne naruszenie tego wymogu nie wiąże się z sankcjami (wyrok NSA z 1.6.2010 r., II OSK 441/10, akceptowane przez G. Jyż - op. cit. s. 876, uw. 8).
Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że zarządzenie zastępcze zostało wydane bez podstawy prawnej. W istocie zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie prawidłowo zastosowanego art. 98a ust. 2 usg, co Sąd I instancji słusznie aprobował.
Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 98a ust. 2 usg, okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji trafnie nie uznał, by w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ustalenia wydanego w 14 postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Pułtusku z 10 stycznia 2012 r., II K 892/11, skazującego J. P. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, były wiążące zarówno dla Rady Gminy [...], Wojewody [...], jak i dla sądów administracyjnych (art. 11 ppsa). Także upływ terminu do usunięcia przez organ gminy naruszenia ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 190 ust. 2 i ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej, dla podjęcia uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego (art. 98a ust. 1 usg), został przez Wojewódzki Sąd prawidłowo ustalony.
Skarżący korzystał z prawa do obrony przed Sądem karnym i postępowaniu przed Radą Gminy [...]. Bezspornym między stronami jest to, że zainteresowany przed podjęciem przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, pismem z dnia 7 października 2013 r., złożył wyjaśnienia w sprawie. Nie doszło zatem do naruszenia do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym. W żadnym zakresie skarżący nie miał uprawnień, by występować w tej części postępowania, w którym Wojewoda w drodze czynności materialnotechnicznej, o charakterze informacyjnym, dopełnił obowiązku powiadomienia Ministra właściwego do spraw administracji, o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...] J. P. Wojewoda nie miał obowiązku powiadomienia skarżącego o dokonaniu owej czynności materialnotechnicznej wobec Ministra.
Nie pozbawiło to skarżącego dostępu do akt jego sprawy. Skarżący miał dostęp do akt sprawy karnej na zasadach przewidzianych w kpk. Miał również dostęp do dokumentów postępowania toczącego się z jego udziałem przed Radą Gminy. Postępowanie nadzorcze dotyczyło obowiązków ustawowych Rady Gminy, nie zaś praw i obowiązków skarżącego. Skarżący nie zwracał się do Wojewody o dostęp do akt postępowania nadzorczego, zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych. Skarżący skorzystał z prawa do sądu i miał dostęp do pełnych akt sądowych i akt postępowania nadzorczego, kontrolowanego przez Sąd.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 ppsa - Sąd wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 151 ppsa). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 ppsa - w szczególności w zakresie ustalenia stanu faktycznego i starannego przedstawienia aktu subsumcji.
Zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa" stanowi jedynie funkcję rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego. W istocie oba 15 wskazane przepisy są przeciwstawne i nie mogą pozostawać "w związku". Sąd I instancji, skoro uznał że nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.
Art. 153 ppsa nie został zastosowany przez Sąd I instancji i nie mógł być przez ten Sąd zastosowany. W sprawie nie zapadło bowiem uprzednio orzeczenie sądu administracyjnego, w którym ów sąd wyraziłby ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa, uwzględniając znaczny stopień zawiłości sprawy i wymagany nakład pracy radcy prawnego (§ 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).