Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2230/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2020 r., sygn. IV SAB/Wa 98/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.V. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania

1. 1) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności rozpoznaniu odwołania A. V. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...];
2. 2) stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt. 1 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A.V. sumę pieniężną w wysokości 500 zł;
4. 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie;
5. 5) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego A.V. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] czerwca 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło odwołanie A. V. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] października 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a w dniu [...] października 2019 r. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na bezczynność. W dniu [...] lutego 2020 r. organ odwoławczy wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie, że prowadzenie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w zakresie rozpatrzenia odwołania do dnia złożenia skargi trwało około 4 miesiące. Niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie było niemożliwe ze względu na liczbę i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. do Departamentu Legalizacji Pobytu wpłynęły 13.503 sprawy, co stanowi 174% wzrost w porównaniu z I półroczem 2018 r. Zarazem przy stałej tendencji wzrostowej nie ma wzrostu zatrudnienia w Departamencie, a powoduje ogromne obciążenie pracowników realizujących postępowanie odwoławcze, co z kolei przyczynia się do wydłużenia czasu prowadzonych postępowań.

Organ potwierdził, że strona w stosownym terminie nie otrzymała wymaganej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania, co spowodowało zrozumiałe zaniepokojenie dalszym losem złożonego przez nią środka zaskarżenia. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki, co oznacza, że uchybienie nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę wskazał, że organ odwoławczy do czasu przesłania do Sądu akt ze skargą, nie odpowiedział na ponaglenie, nadto nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Decyzja w sprawie została wydana po upływie ok. 8 miesięcy od daty wpływu odwołania do organu. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał na przyczynę w opóźnieniu wydania decyzji, tj. na problemy kadrowe, w połączeniu z dużą liczbą spraw i ich tendencją wzrostową. W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie może stanowić usprawiedliwienia dla organu w zakresie czasu oczekiwania na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. To właśnie problemy kadrowe w połączeniu z liczbą wpływu spraw są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania.

Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Sąd podkreślił, że postępowanie odwoławcze nie wymagało dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dodatkowego uzyskania dokumentów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przekazany materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był wystarczający do wydania decyzji.

Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, przedmiot sprawy i okoliczności, które stanowiły przyczynę bezczynności, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podejmował bowiem żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania; nie zareagował nawet na ponaglenie. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie wymagało prowadzenia długotrwałego postępowania wyjaśniającego, a jedynie analizy i wnikliwej oceny postawionych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Sądu tak długi okres niezałatwienia sprawy, w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w art. 35 § 1- 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w szczególności termin wydania decyzji w drugiej instancji, uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o co wnioskowano w skardze. Sąd oddalił natomiast wniosek o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił powyższemu wyrokowi, zaskarżonemu w części – co do pkt 2 i pkt 3, naruszenie:

przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj.:

1. 1. art. 149a § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Sąd pierwszej instancji:
2. a) nie wziął pod uwagę i nie uwzględnił innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;
3. b) bliżej nie wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparł się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji.
4. 2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji od organu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł -
5. a) pomimo braku przesłanek, które usprawiedliwiałyby jej przyznanie i pomimo niewykazania zarówno przez skarżącego, jak i przez Sąd potrzeby jej przyznania, podczas gdy suma pieniężna ma charakter fakultatywny, a przy jej orzekaniu chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie skarżącemu uszczerbku, jakiego doznał na skutek bezczynności działania organu;
6. b) na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, ograniczone ramami rocznego budżetu możliwości zwiększenia zatrudnienia pracowników – które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
7. – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

Kierując się zaś względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 p.p.s.a. organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj.:

1. 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:
2. a) niewzięcia przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, a także ograniczone ramami rocznego budżetu możliwości zwiększenia zatrudnienia pracowników;
3. b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa należy zaliczyć m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
4. 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd pierwszej instancji od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł i braku oddalenie skargi w tej części, do czego doszło:
5. a) pomimo braku przesłanek, które usprawiedliwiałyby jej przyznanie i pomimo niewykazania zarówno przez skarżącego, jak i przez Sąd potrzeby jej przyznania, podczas gdy suma pieniężna ma charakter fakultatywny, a przy jej orzekaniu chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie skarżącemu uszczerbku, jakiego doznał na skutek bezczynności działania organu;
6. b) na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
7. – podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej punktami 2 i 3 i oddalenie skargi w tym zakresie względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ, powołując obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), kwestionuje pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku, w których Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz przyznał skarżącemu od tego organu sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Kwalifikowana postać bezczynności zwalczana jest, w obu podstawach kasacyjnych, zarzutem niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność miała rażący charakter, ponieważ nie uwzględnił on takich okoliczności jak lawinowy przyrost i ogromną ilość spraw do załatwienia uniemożliwiającą terminowe rozpatrywanie sprawy, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, przy czym w odniesieniu do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia tych przepisów powiązano z zarzutami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. (przy art. 149 § 1a) oraz art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (przy art. 149 § 2).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 16.07.2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229; z 28.02.2020 r., II OSK 3864/19, LEX nr 3041173). Zaznaczano przy tym, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 2211/10, LEX nr 953037). Zgodnie z art.35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] czerwca 2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie A. V. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od daty wpływu odwołania do organu II instancji do daty wpływu skargi na bezczynność skierowanej do WSA w Warszawie, tj. do [...] października 2019 r., a więc przez około 4 miesiące organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie, które pozostało bez odpowiedzi. Nawet wniesienie skargi na bezczynność nie przyspieszyło rozpatrzenia odwołania i rozstrzygnięcia tej sprawy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dopiero w dniu [...] lutego 2020 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy wydał decyzję.

Rozpoznanie odwołania po ponad 6 miesiącach po upływie ustawowego terminu do jego rozpoznania, brak jakichkolwiek czynności po stronie organu odwoławczego, mającego przy tym kompletny materiał dowodowy do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, bez potrzeby jego uzupełniania, oznacza, że organ odwoławczy nie dochował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., czym doprowadził do uznanej w sprawie bezczynności, nie kwestionowanej zresztą w skardze kasacyjnej. Przez cały ten okres organ nie poinformował skarżącego (jego pełnomocnika) o terminie załatwienia jego sprawy oraz o powodach opóźnienia, nawet po ponagleniu mającym na celu przyspieszenia rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, co do zasady, sprawa niniejsza powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy dokonał prawidłowej oceny postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, trafnie uznając, że stwierdzona, niesporna bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 260/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się także, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wprawdzie wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi więc zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. II OSK 721/18).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy stwierdzić trzeba, że brak jakiegokolwiek działania przez organ odwoławczy przez ponad 6 miesięcy był oczywisty, nastąpiło także niewątpliwie uchybienie terminu w załatwieniu sprawy. Nie jest sporne, że zaistniała zwłoka wynikała z poważnych problemów organizacyjnych leżących po stronie organu, które ten próbuje wyeliminować. Jednak charakter sprawy, jej znaczenie dla skarżącego, który przez wiele miesięcy pozostaje w niepewności, co do swojego statusu prawnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przesądzają o uznaniu kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności.

Należy podkreślić, że nawet gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów przez organ, strona powinna być informowana o realnej dacie rozpatrzenia jej sprawy. W toku niniejszego postępowania nie ujawniły się żadne nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności prawne, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności. W konsekwencji znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu ma charakter rażący.

Sąd stwierdził przy tym, że przy tak długim okresie pozostawania organu w bezczynności, duża ilość spraw załatwianych przez organ nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku zachowania podstawowej zasady postępowania, tj. informowania stron, w tym przypadku o przyczynach zwłoki.

Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak bliższego wyjaśnienia z jakich powodów Sąd ten uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz niewywiązania się w stosownym czasie z obowiązków sygnalizacyjnych. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, [w] Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd Wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, oceniając wniesioną skargę na bezczynność. W ocenie NSA zaskarżone uzasadnienie koncentruje się na wszystkich istotnych elementach mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Przesłanki wskazujące na charakter kwalifikowanej bezczynności ujawnionej w tej sprawie zostały w sposób syntetyczny wyjaśnione w zaskarżonym uzasadnieniu, odniesiono się również do argumentacji organu opisującej w odpowiedzi na skargę trudności organizacyjne wpływające na bezczynność.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Trudności kadrowe oraz zwiększenie wpływu podobnych spraw nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2018 r. I OSK 2542/16; z dnia 21 kwietnia 2017 r. II OSK 521/16; z dnia 21 sierpnia 2019 r., II OSK 439/19; z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2341/13).

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się kwalifikowanej bezczynności, a więc bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zatem jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, z dnia 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17), jednakże w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd przeciwny (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1969/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2324/19).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu o braku konieczności uzasadniania wniosku. Nie można bowiem pomijać, że z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia złożonej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Nie ma więc podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez skarżącego okoliczności je uzasadniających. Zwłaszcza nie można domagać się od strony skarżącej przytoczenia tych okoliczności w konkretny sposób, tj. przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. II OSK 1442/20).

Podsumowując, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę w rozumieniu prawa cywilnego. Stanowi ona swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyznając sumę pieniężną w kwocie 500 zł miarkował ją, wskazując na okoliczności sprawy, w szczególności czas trwania postępowania. Kwota sumy pieniężnej ustalona została w wysokości de facto symbolicznej, bezspornie mieści się w ustawowych granicach i znajduje swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy. Przepis art.154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z komunikatu Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r., poz. 174).

Sąd pierwszej instancji wyjaśniając przesłanki wysokości przyznanej sumy pieniężnej nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia jej wyliczenia, to jednak nie można uznać, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3. Przyznana suma pieniężna stanowi tylko nieco ponad 2% maksymalnej kwoty, jaką Sąd mógłby przyznać (½ x 49.181,70 = 24.590,85), zbędne jest więc tu jakiekolwiek szczegółowe wyliczenie.

Ubocznie jeszcze stwierdzić należy, ponieważ ta kwestia nie była przedmiotem zarzuty skargi kasacyjnej, że gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd – tak jak w niniejszej sprawie, jako że w dniu [...] lutego 2020r. organ wydał decyzję po rozpatrzeniu odwołania - to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd pierwszej instancji nie orzekł. W sprawach ze skargi na bezczynność nie obowiązuje bowiem zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera odmienne regulacje i zasady niż wynikające z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 p.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. Brak omawianego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku samo przez się nie oznacza jednak wadliwości orzeczeń wydanych na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.