Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie. Postępowanie to nie wymagało również udziału społeczeństwa. Stowarzyszeniu nie przysługuje zatem legitymacja skargowa.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest oświadczenie pełnomocnika Stowarzyszenia, że działa również w imieniu innych osób fizycznych. Brak jest podstaw prawnych, żeby opierać legitymację skargową Stowarzyszenia na interesie prawnym przysługującym innym podmiotom. Ewentualny wniosek tych o osób o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mógł być rozpatrzony, ponieważ nie doszło do skutecznego wniesienia skargi przez Stowarzyszenie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 50 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 44 § 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa") polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że Stowarzyszeniu nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 50 § 1 oraz w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. przez pominięcie, że zarówno Stowarzyszenie jak i inne osoby fizyczne, w imieniu których występuje pełnomocnik Stowarzyszenia, mają interes prawny do wniesienia skargi.
Po drugie, art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię oświadczenia z 7 kwietnia 2017 r.
Po trzecie, art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. przy pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń, czy Stowarzyszeniu przysługuje interes prawny do wniesienia skargi.
Po piąte, art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i brak jednoznacznego wskazania, skarga których podmiotów została odrzucona.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosowanie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym..
Jednym z warunków skutecznego wniesienia skargi jest więc jej wniesienie przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Skargę może tylko wnieść podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić.
Legitymację skargową określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Do takich podmiotów, oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich zalicza się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotom takim przyznana została legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje, do których zostały powołane. Skarga do sądu administracyjnego jest więc dla nich jednym z instrumentów umożliwiających realizację postawionych przed nimi zadań.
Legitymacja skargowa organizacji społecznej przysługuje wówczas, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym jako uczestnik na prawach strony. Musi, zatem zgłosić żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a żądanie to musi zostać uznane przez organ administracyjny za uzasadnione. Takie ukształtowanie wymogów legitymacji pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wniesioną przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego.
Skarżące Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym, a postępowanie nie toczyło się na skutek wniosku Stowarzyszenia. Trafnie zatem Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tego powodu zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia tego przepisu, jak również naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 44 § 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a., ponieważ legitymacja skargowa stowarzyszenia nie wynikała z przepisów ustawy środowiskowej. Postępowanie toczące się przed Wojewodą Łódzkim, w trakcie którego wydano zaskarżone postanowienie, nie było postępowaniem z udziałem społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuciło, że Sąd I instancji nie zbadał interesu prawnego Stowarzyszenia. Legitymacja materialna przysługuje stronom, które wykażą, że istnieje związek między chronionymi przez przepisy materialne ich interesem prawnym (sferą indywidualnych praw i obowiązków), a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, przy czym interes ten musi istnieć zarówno w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, jak w dacie rozpoznawania skargi. Twierdzenia Stowarzyszenia odnoszące się do jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie zostały w żaden sposób uzasadnione, ponieważ Stowarzyszenie w odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji wskazało jedynie na argumenty dotyczące zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące wskazanych z oświadczeniu z 7 kwietnia 2017 r. osób fizycznych, które, w ocenie Stowarzyszenia, mają interes prawny w tym postępowaniu i wnosiły o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizy oświadczenia Stowarzyszenia wskazując, które z osób tam wskazanych brały udział w postępowaniu administracyjnym i dysponują interesem prawnym w tej sprawie oraz które z nich nie brały udziału w postępowaniu i mogły ewentualnie domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu mógł zostać rozpoznany dopiero po skutecznym wniesieniu skargi, do czego w tej sprawie nie doszło z uwagi na brak legitymacji skargowej Stowarzyszenia. Natomiast interes prawny osób uczestniczących w postępowaniu administracyjnym nie uzasadnia przyznania legitymacji skargowej Stowarzyszeniu. Osoby posiadające własny, indywidualny interes prawny mogły wystąpić ze skargą we własnym imieniu. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji odrzucił skargę Stowarzyszenia, ponieważ tylko Stowarzyszenie wniosło skargę. Sąd I instancji odnosił się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do innych osób wskazanych przez Stowarzyszenie w oświadczeniu z 7 kwietnia 2017 r., tylko w takim zakresie, w jakim było to konieczne dla oceny argumentów zawartych w tym piśmie, natomiast nie rozstrzygał o uprawnieniach procesowych tych osób, ponieważ nie brały one udziału w postępowaniu toczącym się na skutek skargi Stowarzyszenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Stąd też zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zamierzonego skutku nie mogły ponadto odnieść zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować tych przepisów dokonując oceny akt sprawy na potrzeby ustalenia legitymacji skargowej Stowarzyszenia.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.