Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1468/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę W. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. z 31 maja 2019 r. wydane na podstawie art. 219 w związku z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, którym organ odmówił stronie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji rozbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego o budowę łącznika z zewnętrzną klatką schodową usytuowanego pomiędzy dawnym budynkiem gospodarczym (garażem) i budynkiem mieszkalno-gospodarczym, rozbudowa (z przebudową) dawnej przybudówki mieszkalnej (jednoizbowej) poprzez jej podpiwniczenie i rozbudowę w miejscu dawnej części gospodarczej (stodoły), dobudowę podpiwniczonej części budynku mieszczącej pomieszczenia sanitarne, dobudowę niezadaszonego tarasu konstrukcji drewnianej usytuowanego od strony ulicy M. i ulicy T. dz.... w S. przy ul. M.... z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej W. Sp. z o.o. w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1.1. art. 48 a ust.2 i 3 pkt 1. ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że budowa łącznika, o której mowa w ust. 1, nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wszystkich przepisów ustawy i przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biorąc pod uwagę reguły wnioskowania a fortiori w zestawieniu z art. 48 powinna prowadzić do wniosków odmiennych, a to, iż budowa łącznika nie jest niezgodna z przepisami ustawy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2. na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 2.1. art. 145 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości podczas gdy prawidłowa ocena przeprowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja organu winna być przez Sąd uchylona w przypadku prawidłowo postawionych i uzasadnionych zarzutów naruszenia prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana przez Sąd kontrola legalności dokonywana przez Sąd z urzędu, powinna doprowadzić Sąd orzekający, do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji wobec występowania w sprawie ww. naruszeń co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji,
- 2.3. art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane przez ich błędne zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia, podczas gdy skarżący posiada interes prawy w uzyskaniu od organu zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji: rozbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego,
- 2.4. art. 7, 77 k.p.a organ błędnie uznał, że skarżący nie wykazał, że po wybudowania łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym a gospodarczym w nieruchomości przy ul. M.... nie zostały zachowane unormowania stanowiące, że wielkość i gabaryty działki budowlanej będą gwarantować właściwą obsługę przeznaczenia podstawowego i towarzyszących, w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych i składowania odpadów, podczas gdy z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów, w tym projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez architekta K. Ł. wynika, że nieruchomość spełnia warunki z § 9 ust. 2 pkt, 3 lit, A 1) Planu zagospodarowania przestrzennego -dla Miasta S. uchwalanego uchwałą Rady Miejskiej nr... w zakresie miejsc parkingowych,
- 2.5. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie przez organ, że wybudowany łącznik pomiędzy budynkami narusza linię rozgraniczające ul. M. i ul. T., podczas gdy łącznik pomiędzy budynkami legalnie usytuowanymi, wybudowanymi jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wykracza w większym stopniu w linię rozgraniczającą niż budynki, które łączy, a tym samym nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biorąc pod uwagę reguły funkcjonalne i celowości owe przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, i tym samym doszło do różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organ i naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania organów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W związku z zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) zaznaczyć należy, że w sprawie nie był kwestionowany interes prawny skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, organy obu instancji wskazały, że przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wobec wydania przez PINB postanowienia z 16 marca 2018 r. nakładającego na skarżącego obowiązek przedstawienia stosownego zaświadczenia przyjęto w niniejszym postępowaniu, że w sprawie zachodzi przypadek art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W rezultacie wniosek skarżącego został rozpoznany w trybie art. 218 § 1 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaświadczenia, przeprowadził w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Organ pierwszej instancji zebrał dokumentację budowlaną (projekt rozbudowy budynku i inwentaryzację budynku, projekt zagospodarowania terenu), która pozwoliła zbadać zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ponadto organ przeprowadził oględziny, które dodatkowo umożliwiły weryfikację usytuowania przedmiotowego obiektu względem linii rozgraniczających dróg naniesionych na rysunku planu miejscowego oraz mapach. Opierając się na ustaleniach planu obowiązujących dla terenu inwestycji, organ stwierdził niezgodność przedmiotowej rozbudowy (łącznika) z ustaleniami planu w zakresie linii rozgraniczających dróg ul. M., a głównie ul. T..
Należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie podważono zawartych w uzasadnieniach decyzji szczegółowych ustaleń, co do naruszenia linii rozgraniczających dróg, do których przylega teren inwestycji.
Zarówno w skardze, jak też w skardze kasacyjnej zakwestionowano odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia podnosząc jedynie to, że wybudowany łącznik w niewielkim stopniu narusza linie rozgraniczające drogi, podczas gdy inne budynki położone na tej nieruchomości daleko bardziej wkraczają w linie rozgraniczające, wynikające z planu miejscowego.
Odnosząc się do tego zarzutu, trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy oceniały zgodność z planem miejscowym obiektów objętych wnioskiem, do których odnosiło się postanowienie organu nadzoru budowlanego. Tak wyznaczone ramy postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie dawały podstaw do oceny innych obiektów pod kątem ich zgodności z planem miejscowym. Skoro z ustaleń planu miejscowego oraz zgromadzonych map i dokumentacji budowlanej wynikało, że występuje niezgodność usytuowania przedmiotowego obiektu z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi drogi, to organ administracji miał obowiązek wydać postanowienie odmowne. Podkreślić należy, że kontrolowane postanowienia organów obu instancji odnoszą się wyłącznie do kwestii zgodności z planem obiektów objętych postępowaniem legalizacyjnym, skonkretyzowanych w postanowieniu PINB oraz wniosku inwestora.
Organy nie były zatem uprawnione do orzekania w sprawie legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych, lecz miały obowiązek zająć stanowisko wyłącznie w zakresie zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu.
Jak wynika z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie zawiera urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu; nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 723 i powołane tam orzeczenia sądowe).
Wobec powyższego nietrafna okazała się argumentacja autora skargi kasacyjnej, wskazująca na obowiązek organu badania zgodności z planem innych obiektów niż te objęte wnioskiem, badania chronologii naruszeń planu miejscowego w trakcie realizacji kolejnych inwestycji, czy związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotowym łącznikiem a innymi budynkami. Dodać trzeba, że przedmiot sprawy zainicjowanej wnioskiem o wydanie zaświadczenia zdeterminowany został postanowieniem PINB, w którym określono obiekt budowlany objęty postępowaniem legalizacyjnym. Dlatego kwestie poruszone w skardze kasacyjnej mogą być oceniane właśnie w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego.
W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. w znaczeniu opisanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Całkowicie niezrozumiała jest natomiast treść zarzutu z punktu 2.4 petitum skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zagadnienie zgodności inwestycji z planem w zakresie miejsc parkingowych nie miało związku z podjętym rozstrzygnięciem o odmowie wydania zaświadczenia, co wyraźnie wynikało z postanowienia organu odwoławczego oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Chybiony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 48a ust. 2 i 3 pkt 1 "ustawy prawo budowlane", bowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, a co ważniejsze nie mógł być zastosowany, gdyż został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane dopiero z dniem 19 września 2020 r. Ponadto wymieniony przepis, jak też art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowią podstawę działań organów nadzoru budowlanego w sprawach budowlanych.
Z tych względów bezpodstawnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a., podczas gdy Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi. Dla porządku należy wskazać, że chociaż zarzuty kasacyjne odnosiły się do "zaskarżonej decyzji", to w kontekście treści całej skargi kasacyjnej potraktowano to sformułowanie jako oczywistą omyłkę i rozpatrzono zarzuty w odniesieniu do postanowienia, będącego przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku.
W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.