Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi A.H.G., A.G., M.H.K.., M.K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W, z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w rejonie wsi C.B.M..
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 12 lipca 2013 r. MH.-K. wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa domagając się uchylenia uchwały z 30 października 2012 r. jako wydanej z naruszeniem prawa oraz fakt, że godzi ona w prawo własności skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wbrew art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz Miasta i Gminy W., nie zawiadomił z 7-dniowym wyprzedzeniem o wyłożeniu projektu planu miejscowego. Projekt ten został wyłożony w dniu 10 września 2012 r., podczas gdy ogłoszenie w prasie lokalnej ukazało się w dniu 3 września 2012 r. Ponadto podniosła, ze ustalenia planu spowodują utrudnienia w wyjazdach z obszaru objętego planem, doprowadzą do degradacji środowiska, uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Zdaniem skarżącej tereny, na których znajduje się już zabudowa zagrodowa, nie powinny sąsiadować z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową.
Ponadto zaskarżony plan miejscowy narusza w ocenie skarżącej zasadę zrównoważonego rozwoju, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 w zw. z 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ust. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze. zm.), gdyż zakładany sposób zagospodarowania terenu wprowadza rewolucyjne, a nie ewolucyjne zmiany w zakresie gęstości zaludnienia, ingerując w trwałość podstawowych procesów przyrodniczych.
Pismem z 23 lipca 2013 r. A. i A.G., właściciele działki nr [...], wezwali Radę Miasta i Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że kwestionowany plan miejscowy przewiduje, iż część ich działki zostanie przeznaczona pod drogę publiczną.
Pismem z dnia 17 września 2013 r. M.H.-K. i M.K. zaskarżyli uchwałę z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 lipca 2013 r. Ponadto skarżący wskazali, że zaskarżony plan miejscowy narusza zalecenia Programu Natura 2000, zgodnie z którym teren objęty planem jest Obszarem Specjalnej Ochrony Ptaków Puszcza Notecka (PLB300015), normy wynikające z ustanowienia Sierakowskiego Parku Krajobrazowego oraz i Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszcza Notecka.
Skarżący podkreślili również, że kwestionowanych plan miejscowy prowadzi do ich częściowego wywłaszczenia w zakresie lokalizacji drogi wewnętrznej o pasie 4 m. Zostaną oni również obciążeni kosztem utrzymania tej drogi. Postanowienia planu miejscowego doprowadzą do wzrostu emisji hałasu i zanieczyszczeń, gdyż planowana zabudowa charakterystyczna jest dla przedmieść wielkich miast, co z kolei niekorzystnie przełoży się na wartość działek posiadanych przez skarżących.
Pismem z 20 września 2013 r. A. i A.G. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazując, że kwestionowany plan miejscowy przewiduje zlokalizowanie na odcinku ok. 100 m drogi publicznej przebiegającej w połowie po ich gruncie, a w połowie po gruncie sąsiada. Skarżący podkreślili, że wbrew twierdzeniom organu wspomniana droga publiczna nie ma strategicznego znaczenia i w dalszym przebiegu przechodzi w drogę wewnętrzną. Zwrócili oni ponadto uwagę na fakt, że ich działka jest ogrodzona i zagospodarowana zielenią ozdobną.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2013 r. połączono sprawy ze skarg M.H.-K. i M.K. oraz A.H.-G. i A.G. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że nie można przychylić się do zarzutów kwestionujących koncepcję urbanistyczną przyjętą przez Radę Miasta i Gminy. Zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące dodatkowej zabudowy mieszkaniowej oraz rozwoju sieci komunikacyjnej nie mogą być rozpatrywane przez Sąd z punktu widzenia ich celowości lub zasadności. Sąd podkreślił, że kwestionowany plan miejscowy odzwierciedla w istotnej mierze istniejący już sposób zagospodarowania objętego nim obszaru, na co wskazują oznaczenia naniesione na załącznik mapowy nr 3 do uchwały nr [...] z dnia [..] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy.
Sąd stwierdził, że niezasadny jest argument, iż postanowienia omawianego planu miejscowego będą prowadziły do radykalnej urbanizacji wsi C.B.M.. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można uznać, że działania organu administracji publicznej nosiły znamiona nadużycia władztwa planistycznego, gdyż stanowiły one dozwolone przez przepisy kształtowanie zagospodarowania przestrzennego gminy.
Sąd nie podzielił argumentu, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w otoczeniu nieruchomości skarżących nie współgra z występującą na ich działkach zabudową zagrodową. Przeciwnie, zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna pełnią zbliżoną lub niekiedy identyczną funkcję, a ich charakterystyka wskazuje raczej na podobieństwa niż odmienności.
Sąd uznał za nietrafny zarzut niezgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W.. Argumentował, że teren wsi C.B.M. został w studium określony następująco: centralny obszar oznaczono jako tereny upraw rolnych, łąki i pastwiska, a na obrzeżach tego obszaru – tereny potencjalnego rozwoju zabudowy rezydencjonalnej, mieszkaniowej, turystycznej i letniskowej. W planie miejscowym obszar ten został natomiast oznaczony w centrum jako tereny rolnicze, a na obrzeżach jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, tereny zabudowy letniskowej i tereny zabudowy zagrodowej.
Sąd zauważył, że w świetle załącznika mapowego do zaskarżonego planu miejscowego zabudowa usługowa nie ma charakteru samodzielnego, lecz jedynie towarzyszy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega zarazem wątpliwości, że zabudowa usługowa odgrywa rolę uzupełniającą wobec dominującej zabudowy mieszkaniowej, a jej wprowadzenie na przedmiotowym obszarze nie może być uznane za naruszenie ładu przestrzennego. Nadto, w ocenie Sądu, zastrzeżenia podnoszone w tym zakresie przez skarżących nie znajdują oparcia w części tekstowej studium w powiązaniu z zapisami kwestionowanego planu miejscowego.
Dodatkowo Sąd wskazał, że wieś C.B.M. została zaliczona w studium do IV strefy – Strefa przenikania się funkcji wiodącej z funkcją turystyki i wypoczynku. Dla tego obszaru studium dopuszcza z kolei expressis verbis rozwój wielofunkcyjnej zabudowy mieszkaniowej, usługowej oraz obsługi turystyki pobytowej, kwalifikowanej i agroturystycznej. Potwierdza to również szczegółowy opis symbolu RTL, dotyczącego wsi C.B.M.. Tym samym, zdaniem Sądu, także w studium została wyraźnie przewidziana możliwość lokalizacji funkcji usługowej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami zlokalizowana jest jedynie punktowo, na krańcach obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym. Jak wynika przy tym z § 5 pkt 1 planu miejscowego, usługi dotyczą jedynie tych rodzajów działalności, które służą zaspokojeniu potrzeb ludności, tj. handel (z wyłączeniem sprzedaży paliw i pojazdów mechanicznych), gastronomię, opiekę zdrowotną i inne niepolegające na wytwarzaniu dóbr materialnych. Co więcej, § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a powołanego planu miejscowego dopuszcza dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcję usługową, w tym w zakresie usług agroturystycznych, wbudowaną do maksimum 30% powierzchni użytkowej budynku.
Z kolei § 15 pkt 2 lit. a cytowanego planu miejscowego przewiduje dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami dopuszczalne przeznaczenie w postaci funkcji usługowej do maksimum 50% powierzchni użytkowej. Tym samym, zdaniem Sądu, różnica pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zabudową jednorodzinną z usługami nie jest tak istotna, co pozwoli na płynne i harmonijne przechodzenie jednego typu zabudowy w drugi. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można było również uznać, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie podzielił również zarzutów związanych z planowaną lokalizacją dróg wokół działek skarżących. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że postanowienia zawarte w kwestionowanym planie miejscowym stanowią w powyższym zakresie ingerencję w prawo własności skarżących, niemniej jednak ingerencja ta nie jest w ocenie Sądu nadmierna i daje się usprawiedliwić. Przede wszystkim, jak podkreślił Sąd, pas gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną stanowi jedynie niewielki wycinek działki nr [...]. Nadto teren należący do skarżących, przez który ma przebiegać planowana droga publiczna, znajduje się przy granicy przedmiotowej działki, a zatem nie będzie on istotnie negatywnie wpływał na dalszą możliwość korzystania z tej posesji. Poza tym, zdaniem Sądu, przeciwko przesunięciu drogi KDD1 na grunty sąsiednie przemawia fakt, iż przez nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie planowanego przebiegu tej drogi biegnie napowietrzna linia energetyczna SN z korytarzem technologicznym.
Tym samym zmiana lokalizacji drogi KDD1, tak by nie przebiegała ona przez nieruchomość skarżących, prowadziłaby w rezultacie do niemożliwości efektywnego zagospodarowania działek położonych w pobliżu wspomnianej linii energetycznej. Kierując się zatem ogólnym względem na racjonalne wykorzystanie działek usytuowanych na terenie gminy, Sąd uznał, że organ administracji publicznej prawidłowo zlokalizował drogę KDD1, a ingerencja w prawo własności skarżących nie ma nadmiernego charakteru.
Niezasadny w ocenie Sądu, okazał się również podnoszony przez M.H.-K. i M.K. zarzut naruszenia ich prawa własności do działek nr [...]. Z załącznika mapowego do zaskarżonego planu miejscowego wynika bowiem, że część działek nr [...] może być wykorzystana na potrzeby drogi wewnętrznej KDW. Sąd podkreślił, że powstanie drogi wewnętrznej nastąpi jedynie w razie wydzielenia nowych działek, a zatem w zasadzie jedynie na wniosek samych skarżących. M.H.-K. i M.K. nie zostaną zatem z urzędu pozbawieni własności lub zmuszeni do dokonania podziału swojej nieruchomości. Kwestia pozostawiona jest bowiem ostatecznie w ich gestii. Konkluzje te, zdaniem Sądu, potwierdza § 23 ust. 3 powołanego planu miejscowego, zgodnie z którym projektowane drogi wewnętrzne KDW mogą stanowić współwłasność właścicieli działek, do których stanowią dojazd.
Nadto Sąd wskazał, że naruszenie wymogów w zakresie ładu przestrzennego wymaga wskazania konkretnych przypadków uchybienia przepisom o kształtowaniu układu urbanistycznego. Powołanie się na samo zaburzenie ładu przestrzennego jest niewystarczające do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego planu miejscowego. Zdaniem Sądu, podobnie bezzasadny był zarzut braku należytej ochrony zdrowia ludzi, gdyż nie został on w żaden sposób przekonująco wyjaśniony. Zgłaszane przez skarżących ryzyko wzrostu emisji spalin i hałasu ma natomiast charakter ewentualny, a nie realny, i nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Poza tym z załącznika graficznego do powołanego studium wynika, że wieś C.B.M. nie znajduje się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 PLN 3000015, obszaru parku krajobrazowego lub obszaru ochrony siedlisk natura 2000. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty te nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego planu miejscowego.
Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast zarzut naruszenia art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy dokonał stosownego powiadomienia o wyłożeniu planu miejscowego od dnia 10 września 2012 r. do dnia 2 października 2012 r. za pomocą obwieszczenia z dnia 30 sierpnia 2012 r. wywieszonego w dniu 30 sierpnia 2012 r. i zdjętego w dniu 17 października 2012 r., oraz informacji zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 3 września 2012 r. Jednocześnie organ administracji zamówił ogłoszenie w tygodniku "G.S.", który ukazał się w dniu 3 września 2012 r. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania. Tym bardziej, że M.H.-K. i M.K. pismem z dnia 10 października 2012 r., a A.H.-G. i A.G. pismem z dnia 4 października 2012 r. złożyli swoje uwagi do projektu planu miejscowego, które następnie rozpatrzył organ administracji publicznej. Opisane uchybienie było zatem niewystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego.
W tej sytuacji obie skargi Sąd pierwszej instancji oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej M.H.-K.i M.K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta i Gminy W. lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 pkt 7 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia [..] października 2012 r., w sytuacji, gdy z protokołu posiedzenia Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2012 r. nie wynika aby uchwała w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy W. w rejonie wsi C.-B. została podjęta,
- b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 pkt 7 w zw. z 25a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2012 r., [...], w sytuacji, gdy z protokołu posiedzenia Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 2012 r. wynika, że w posiedzeniu rady i głosowaniu nad uchwałą [...] brał udział radny J.M., którego interesu prawnego dotyczyła uchwała, który realizując swoje prawa, jako właściciel nieruchomości objętej planem, składał wnioski do projektu planu, o których przyjęciu rozstrzygała Rada Miasta i Gminy,
- 2) prawa materialnego, tj.:
- a) art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że niezachowanie 7-dniowego terminu pomiędzy ogłoszeniem w prasie o zamiarze wyłożenia projektu (G.S. z dnia 3 września 2012 r.), a wyłożeniem projektu do publicznego wglądu (wyłożenie nastąpiło 10 września 2012 r.) nie stanowiło podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,
- b) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może w żaden sposób dokonywać kontroli koncepcji urbanistycznych przyjętych przez gminę, w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do "zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a zatem także zasad wyrażonych w art. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, przedstawione w niej bowiem zarzuty okazały się bezzasadne.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powołany w ramach tej podstawy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. określa sposób, w jakim następuje uwzględnienie przez sąd skargi w sytuacji, gdy sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stwierdzić zatem należy, że z uwagi na przedmiot przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli, przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę jest art. 147 § 1 p.p.s.a., ten jednak przepis nie został przez autora skargi kasacyjnej powołany, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś władny uchybienia tego skorygować.
Przechodząc następnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 ust. 9 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że niezachowanie w rozpoznawanej sprawie 7-dniowego terminu pomiędzy ogłoszeniem w prasie o zamiarze wyłożenia a wyłożeniem projektu do publicznego wglądu, nie stanowiło wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały, względnie o wydaniu jej z naruszeniem prawa. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy, odpowiednio w całości lub części. Istotne naruszenie trybu to takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło. W rozpoznawanej sprawie sekwencja czynności podejmowanych przez organ planistyczny w niewielkim stopniu została zmodyfikowana, pozostając bez znaczącego oddziaływania na treść rozwiązań planistycznych oraz możność uczestniczenia członków wspólnoty samorządowej w procedurze planistycznej. Powyższe prowadzi do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 9 u.p.z.p.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie podkreślają, że wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji, przepis ten statuuje obowiązek dokonania oceny zgodności uchwały z merytorycznymi wymogami kształtowania polityki przestrzennej, zwłaszcza jej zgodności z zasadami wskazanymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej uchwały została przeprowadzona zgodnie z tak zakreślonymi wymogami. Nie stoi z powyższym w sprzeczności stwierdzenie Sądu, że kontroli nie podlega trafność przyjętej koncepcji urbanistycznej, słuszność założeń i prognoz będących podstawą przyjętego sposobu zagospodarowania. Zaznaczyć bowiem należy, że Sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu, a więc zgodność z prawem, ale nie trafność przyjętych rozwiązań planistycznych, te bowiem pozostają w gestii organu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.
- - ---------------------- 2