Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. oddalił skargę M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również "MWINB") z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej również "PINB") decyzją z [...] marca 2015 r. na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej "prawo budowlane z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej "prawo budowlane z 1994 r."), udzielił M. J. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego, wiaty i jednego silosu - oznaczonego w inwentaryzacji geodezyjnej nr [...], zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. C. we wsi P., gm. R. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., po rozpatrzeniu odwołania M. O., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego ma wpływ na dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej, a także art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny i jego kontrola sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, MWINB słusznie wskazał, że nie mógł przeprowadzić postępowania dowodowego w ramach własnego postępowania, albowiem ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, oznaczałoby konieczność wydania nakazu rozbiórki. Takie rozstrzygnięcie musi być przedmiotem oceny przez organ administracji w postępowaniu dwuinstancyjnym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie wskazał, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z wadliwym zastosowaniem przepisu art. 42 ust. 2 i 3 prawa budowlanego z 1974 r., wobec naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Sąd zaznaczył, że w odniesieniu do przedmiotowych obiektów nie wykluczono w sposób dostateczny okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja organu I instancji, nie zawierała jednak w tym zakresie dostatecznych ustaleń faktycznych, dlatego organ odwoławczy zobligowany był do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej.
PINB w P. nie zbadał, w ocenie Sądu, czy samowolnie wybudowane obiekty znajdujące się na terenie działki nr [...], nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia czy też niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Ta okoliczność była podnoszona od początku postępowania i dotyczyła tak uciążliwości działalności produkcyjnej firmy "M.", jak i posadowienia ww. obiektów z naruszeniem norm techniczno-budowlanych. PINB w P. uznał, że zabudowa przedmiotowej działki nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowych obiektów.
Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, że działalność firmy P.P.H.U. "M." polegająca na produkcji materiałów budowlanych zalicza się do rzemiosła nieuciążliwego i nie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu w dacie budowy. Uciążliwość obiektów produkcyjnych, w ocenie Sądu, powinna się zamykać w granicach własnych. Natomiast za usługi uciążliwe, uznać można przedsięwzięcia, których skutki wykraczającą poza granice działki inwestora. Tym samym niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 12 maja 2016 r. zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym odczytaniu przez sąd treści tego przepisu i uznaniu, że o uciążliwości danej inwestycji dla otoczenia przesądza kryterium zasięgu jej działania, podczas gdy przedmiotowy przepis nie precyzuje jakie kryteria stanowią podstawę oceny, że dana inwestycja powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia bądź wpływa na pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., przez niekompletne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie precyzyjnie, które z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. jest podstawą prawną zaskarżonego wyroku;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie wyjaśnienia czy uciążliwa inwestycja skarżącego powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia bądź wpływa na pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, podczas gdy art. 37 ust 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. uprawnia organ administracji do samodzielnej interpretacji tego pojęcia, bez obowiązku przeprowadzenia jakiegokolwiek dodatkowego i szczegółowego postępowania dowodowego w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć trzeba, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 p.p.s.a., gdyż nie uwzględnił skargi, lecz ją oddalił. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był zatem art. 151 p.p.s.a. (co wyraźnie wskazano w motywach zaskarżonego wyroku), a nie art. 145 § 1 tej ustawy. Dlatego też Sąd I instancji nie mógł podać, "które z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. jest podstawą prawną zaskarżonego wyroku".
Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi oraz stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd dopełnił więc obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. jest w tej sytuacji w realiach niniejszej sprawy całkowicie chybiony.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Zaskarżony wyrok słusznie akceptuje stanowisko organu II instancji, że przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy konieczne jest wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności. Podkreślić należy, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło wskutek naruszenia przy jej wydawaniu art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. W szczególności organ I instancji winien należycie zbadać kwestię uciążliwości przedmiotowej inwestycji, a także wyjaśnić kwestię przeznaczenia terenu, przy uwzględnieniu treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności będzie możliwe prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.
W odniesieniu do wiążącego się z tą problematyką zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r., zaznaczyć wypada, że ocena, czy dana inwestycja powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, zależy od konkretnych okoliczności sprawy. Okoliczności te muszą być ustalone i wyjaśnione przed podjęciem końcowego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej podkreślano, Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu II instancji, że w niniejszej sprawie okoliczności tych należycie nie wyjaśniono, nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń i dlatego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, aby braki te naprawić, przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności. Zaskarżony wyrok nie przesądza przy tym o treści końcowego rozstrzygnięcia, a jedynie uzależnia je od poczynienia prawidłowych ustaleń. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.