Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 788/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. dotyczącą umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] lutego 2013 r., powołując się na art. 84 ust. 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody, m.in. odmówił skarżącej umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów w wysokości [...] zł, wynikającej z decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów. Organ administracji ustalił, że Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r. zezwolił skarżącej na usunięcie drzew i krzewu pod warunkiem zastąpienia ich dziesięcioma drzewami i krzewami i w związku z tym zapłatę opłaty za usunięcie drzew i krzewu w wysokości [...] zł odroczono na 3 lata od wydania zezwolenia.
Ponadto organ administracji ustalił, że skarżąca zasadziła 10 drzew i 10 krzewów 27 i 28 czerwca 2012 r. oraz że w sierpniu i październiku tego roku część zasadzonych drzew i krzewów została wymieniona. W tych okolicznościach organ administracji uznał, że brak było podstaw do umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, gdyż drzewa i krzewy, które miały być zasadzone w zamian za usunięte drzewa i krzewy, zostały zasadzone po upływie 3 lat od wydania zezwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2013 r. w zakresie umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów i w to miejsce orzekło "pozostawić do uiszczenia opłatę za usunięcie drzew w wysokości [...] zł" oraz w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił istotne okoliczności faktyczne i trafnie przyjął, że drzewa i krzewy powinny były być zasadzone w terminie 3 lat od wydania zezwolenia, czyli do dnia [...] grudnia 2011 r. Organ odwoławczy dodał, że zasadzone w zamian za usunięte drzewa i krzewy są w dobrym stanie zdrowotnym.
Ponadto odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, że w decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r., wbrew obowiązującemu wówczas art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nie określono terminu posadzenia drzew i krzewów w zamian za usunięte, SKO uznało, że wskazana okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż dotychczas przyjmowano, że adresat decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów powinien posadzić nowe drzewa i krzewy w terminie 3 lat od wydania zezwolenia. Wyjaśniono też, że z art. 84 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody wynikało, iż termin zasadzenia innych drzew i krzewów musiał mieścić się w okresie 3 lat od wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów. Uzasadniając zmianę decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw prawnych do sformułowania rozstrzygnięcia jako "odmowy umorzenia opłaty". W ocenie SKO, w przypadku braku podstaw do umorzenia opłaty rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane jako "pozostawienie opłaty do uiszczenia".
W skardze skarżąca podniosła m.in. takie zarzuty, które świadczyły o tym, że kwestionuje decyzję organu z uwagi na to, iż nie umorzono opłaty za usunięcie drzew i krzewów, mimo że w decyzji o zezwoleniu na ich usunięcie, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wydania decyzji, nie został określony termin posadzenia innych drzew i krzewów. W związku z tym w uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca została obciążona negatywnymi konsekwencjami niezgodnego z prawem działania organu administracji oraz że SKO przyznało, iż nieokreślenie terminu zasadzenia drzew i krzewów w zezwoleniu na ich usunięcie było niezgodne z prawem.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa. Między innymi stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że co prawda decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r., którą zezwolono skarżącej na usunięcie drzew i krzewów, wbrew postanowieniem art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie określała terminu posadzenia drzew i krzewów, jednakże ta wadliwość nie powodowała, że skarżąca mogła wybrać dowolny termin posadzenia drzew i krzewów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezależnie od tej wadliwości decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów, skarżąca miała obowiązek przestrzegania jednoznacznej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, normy wynikającej z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał na pisma skarżącej złożone w toku postępowania administracyjnego, w których powoływano się na umowy zawarte przez skarżącą, w terminie 3 lat od wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcia drzew i krzewów, z przedsiębiorcami zajmującymi się sadzeniem drzew i krzewów, z których miało wynikać, że skarżąca zdawała sobie sprawę z tego, że termin do zasadzenia drzew i krzewów wynosi 3 lata od wydania zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów. W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wada decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów, polegająca na tym, że nie wskazano w niej terminu zasadzenia drzew i krzewów, nie spowodowała, aby skarżąca znalazła się w stanie niepewności.
Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu administracji, według którego do czasu zmiany art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z art. 84 ust. 4 tej ustawy wynikało, że termin zasadzenia drzew i krzewów w zamian drzew i krzewów usuniętych wynosił 3 lata od wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów. Również Sąd ten zaakceptował pogląd organu administracji, według którego po zmianie art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, która polegała na tym, że obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów, przewidującej zasadzenie drzew i krzewów w zamian drzew i krzewów usuniętych, terminu zasadzenia drzew i krzewów, termin zasadzenia drzew i krzewów ustalany przez organ administracji powinien się mieścić w terminie 3 lat określonym w art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca drzewa i krzewy w zamian usuniętych zasadziła po terminie oraz że z tego powodu organ administracji nie miał obowiązku badania, czy zasadzone drzewa i krzewy zachowały żywotność.
W skardze kasacyjnej, jak wynika z przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na uznaniu, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone, mimo że organy administracji obciążyły skarżącą konsekwencjami swojego wadliwego działania, mianowicie tym, że w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów nie określono terminu posadzenia drzew i krzewów, a także przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której w zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów nie określono terminu posadzenia drzew i krzewów adresat zezwolenia nowe drzewa i krzewy powinien posadzić w takim samym terminie, na jaki odroczono zapłatę opłaty za usunięcie drzew i krzewów,
- - art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nowe drzewa i krzewy powinny być zasadzone nie później niż z upływem terminu, na który odroczono zapłatę opłaty za usunięcie drzew i krzewów,
- - art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że ze względu na posadzenie drzew i krzewów przez skarżącą po upływie 3 lat od dnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów nie było podstaw do badania, czy zachowały one żywotność po upływie 3 lat od ich posadzenia,
- - 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że badanie zachowania żywotności zasadzonych drzew i krzewów może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy zostały one zasadzone w terminie 3 lat od wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji opierają się na tezie, według której skarżąca była zobowiązana zasadzić drzewa i krzewy w zamian usuniętych drzew i krzewu w terminie 3 lat od wydania jej zezwolenia na usunięcie drzew i krzewu, skoro zaś tego obowiązku w tym terminie nie wykonała, to zasadna była odmowa umorzenia jej opłaty za usunięcie drzew i krzewu. W związku z tym stwierdzić należy, że zasadne są przede wszystkim te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się błędną wykładnię art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.), polegającą na wyprowadzeniu z tych przepisów normy, według której termin do zasadzenia drzew i krzewów w zamian za drzewa i krzewy usunięte wynosił 3 lata od wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów.
Taka wykładnia w czasie, gdy obowiązywał art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wyraźnie nakazujący organowi administracji ustalenie terminu zasadzenia drzew lub krzewów w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów, nie była uprawniona. Skoro ustawodawca nakazywał ustalenie terminu zasadzenia drzew lub krzewów w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów to nie można przyjąć, że z przepisów wynikało, iż termin zasadzenia drzew lub krzewów wynosił 3 lata od wydania decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, w czasie, gdy obowiązywał art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nakazujący organowi administracji ustalenie terminu zasadzenia drzew lub krzewów w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów, można było przyjąć jedynie taką wykładnię, według której termin na zasadzenie drzew lub krzewów w zamian za drzewa lub krzewy usunięte, to termin określony w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenia miał fakt, że w decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r., którą zezwolono skarżącej na usunięcie drzew i krzewu, zastrzegając obowiązek posadzenia innych drzew i krzewów, nie ustalono terminu posadzenia drzew i krzewów, mimo że wówczas obowiązywał już art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zobowiązujący organ administracji do ustalenia w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów terminu zasadzenia innych drzew lub krzewów. W związku z tym na podstawie tej decyzji nie można było jednoznacznie ustalić obowiązku skarżącej w zakresie posadzenia innych drzew i krzewów, w szczególności, kiedy ten obowiązek powinien być wykonany.
W ocenie NSA, niezasadne jest stanowisko organów administracji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, które sprowadza się do twierdzenia, że z art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż termin zasadzenia innych drzew lub krzewów, ustalany w decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, i tak nie mógłby być inny niż 3 lata od udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W ocenie NSA, art. 84 ustawy o ochronie przyrody przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045 ze zm.), w zakresie uregulowania dotyczącego umarzania opłaty za usunięcie drzew lub krzewów w razie przesadzenia usuwanych drzew lub krzewów lub w razie zasadzenia innych drzew lub krzewów był sformułowany w sposób, który w wysokim stopniu utrudniał ustalenie obowiązującej normy prawnej.
W artykule tym zamieszczono bowiem przepisy, z których, uwzględniając ich dosłowną treść, wynikały normy prawne, których nie można było pogodzić. Z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wynikała norma prawna, która nakazywała organowi administracji odroczenie terminu uiszczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów na 3 lata od wydania zezwolenia, jeżeli zezwolenie przewidywało przesadzenie drzew lub krzewów albo zasadzenie innych drzew lub krzewów. Z kolei z art. 84 ust. 5 powołanej ustawy wynikała norma prawna nakazująca organowi administracji umorzenie opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, jeżeli przesadzone lub zasadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od przesadzenia lub zasadzenia lub nie zachowały żywotności w tym terminie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Na brak konsekwencji wynikający z tych przepisów zwrócił uwagę także ustawodawca, gdyż, jak wynika z uzasadnienia projektu powołanej wcześniej noweli ustawy (druk nr 2656 Sejmu RP VII Kadencji), jedną z przyczyn zmiany art. 84 ustawy o ochronie przyrody była niekonsekwencja przepisów, gdzie inny termin wskazano do odroczenia opłaty (3 lata od dnia wydania zezwolenia), a inny termin, w którym drzewa i krzewy powinny zachować żywotność (3 lata od dnia przesadzenia albo posadzenia drzew i krzewów), co powodowało sytuacje, gdy organ administracji musiał odczekać dłuższy czas niż 3 lata od dnia wydania zezwolenia, aby umorzyć lub pobrać opłatę.
Przy tak daleko idącej niespójności przepisów prawa nie można z nich było wyprowadzać normy, według której termin zasadzenia drzew lub krzewów ustalany na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody powinien mieścić się w granicach 3 lat od wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Obowiązek skarżącej w zakresie terminu posadzenia drzew i krzewów w zamian za usunięte drzewa i krzew nie był zatem jednoznacznie określony. Nie wynikał on ani z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewu, ani z wyraźnego przepisu prawa.
W tych okolicznościach, skoro termin zasadzenia innych drzew i krzewów nie wynikał ani z decyzji, ani z wyraźnego przepisu prawa, organy administracji nie były uprawnione do odmowy umorzenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jedynie z tego powodu, że obowiązek zasadzenia innych drzew i krzewów nie został wykonany w terminie. W ocenie NSA, nie jest przy tym istotne, że wskazane przez Sąd pierwszej instancji działania skarżącej mogą świadczyć o tym, że skarżąca była przeświadczona o tym, że powinna była nowe drzewa i krzewy zasadzić w terminie 3 lat od uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewu. Nawet jeżeli skarżąca nie postępowała w toku całego postępowania właściwie, to nie może to przeważać na jej niekorzyść skoro organy administracji i władza w najszerszym tego słowa znaczeniu też nie działały właściwie.
Po pierwsze, ustawodawca stworzył nieprecyzyjne uregulowanie, z którego nie wynikał jednoznacznie termin wykonania obowiązku zasadzenia drzew lub krzewów w zamian za usunięte drzewa i krzewy, po drugie, organ administracji mimo ustawowego obowiązku nie ustalił w decyzji o zezwoleniu na usuniecie drzew i krzewu terminu zasadzenia innych drzew i krzewów.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z tych samych okoliczności, które świadczą o zasadności skargi kasacyjnej wynika, że decyzje organów obu instancji były wadliwe, gdyż zostały wydane z naruszeniem powołanych już przepisów ustawy o ochronie przyrody. Jedynym bowiem powodem odmowy umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewu było stwierdzenie, że inne drzewa i krzewy nie zostały zasadzone w terminie, mimo że ten termin nie był wyraźnie określony. Jednocześnie ustalono, że te inne drzewa i krzewy zostały przez skarżącą zasadzone.
W związku z tym organ administracji powinien był sprawdzić, czy posadzone drzewa i krzewy zachowały żywotność w terminie 3 lat od zasadzenia i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję o umorzeniu opłaty za usunięcie drzew i krzewu albo decyzję o odmowie umorzenia tej opłaty. W ocenie NSA, nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, według którego negatywne rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów powinno być sformułowane jako "pozostawienie opłaty do uiszczenia". Naturalnie nasuwającym się w takim przypadku negatywnym rozstrzygnięciem jest "odmowa umorzenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów".
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W związku z uchyleniem decyzji organów obu instancji organ pierwszej instancji będzie zobowiązany rozpoznać ponownie sprawę umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewu. W związku z tym organ administracji przede wszystkim sprawdzi, czy posadzone drzewa i krzewy zachowały żywotność w terminie 3 lat od zasadzenia i w zależności od poczynionych ustaleń wyda decyzję o umorzeniu opłaty za usunięcie drzew i krzewu albo decyzję o odmowie umorzenia tej opłaty.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenia wyroku oddalającego skargę oraz w związku z uwzględnieniem skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje. Ustalając wysokość kosztów postępowania NSA uznał, że należny wpis sądowy od skargi i skargi kasacyjnej powinien wynosić odpowiednio 200 zł i 100 zł na podstawie § 2 ust. 3 pkt 3 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).
W ocenie NSA, pobranie w rozpoznawanej sprawie wpisu stosunkowego naruszało art. 231 p.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna. Sprawa dotyczyła umorzenia należności pieniężnej a w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w przypadku decyzji, które dotyczą umorzenia należności pieniężnej, przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna w rozumieniu art. 231 p.p.s.a. (Tak przede wszystkim w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II FPS 2/09.). W związku z tym w zakresie kosztów sądowych zwrot kosztów postępowania może obejmować jedynie koszty sądowe, które były należne, a więc wpisy od skargi i skargi kasacyjnej (300 zł) oraz opłata kancelaryjna za odpis wyroku z uzasadnieniem (100 zł).
Natomiast różnica pomiędzy kosztami sądowymi pobranymi a należnymi powinna być zwrócona przez Sąd pierwszej instancji z urzędu na koszt skarżącej (art. 225 p.p.s.a.). Pozostałe koszty postępowania zwrócone skarżącej to wynagrodzenie i wydatki jej pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalone z uwzględnieniem tego, że pełnomocnik reprezentował skarżącą w obu instancjach oraz sporządził skargę kasacyjną i stawił się na rozprawie przed NSA (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a. oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U. z 2018 r., poz. 265).