Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 184/16, odrzucił skargę G. Spółka Jawna w G. na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PPIS", w G. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., po rozpatrzeniu wniosku G. Spółka Jawna, w dniu [...] listopada 2015 r. wydał opinię sanitarną nr [...], w której dopuścił do użytkowania żłobek G. przy ul. [...] w G. w zakresie opieki nad 32 dziećmi, w tym 5 dzieci w wieku od 5 miesiąca życia z zapewnieniem żywienia dostarczanego z zakładu zewnętrznego, przygotowywania posiłków dla dzieci poniżej 1 roku życia wg wewnętrznych procedur żłobka i podawania ich do konsumpcji w naczyniach wielokrotnego użytku.
Powyższą opinię zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. Spółka Jawna.
W odpowiedzi na skargę PPIS w G. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 184/16, odrzucając skargę, przywołał treść art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i stwierdził, że sprawa ze skargi na przedmiotową opinię nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skoro więc zaskarżone pismo nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to tym samym skarga na to pismo jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 złożyła G. Spółka Jawna, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że pozytywna opinia właściwego państwowego inspektora sanitarnego opisana w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1457 ze zm.) nie stanowi aktu administracji i w konsekwencji uznaniu o niedopuszczalności skargi, skutkujące odrzuceniem skargi;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i tym samym wyłączenie rzeczywistej polemiki z poglądem Sądu I instancji.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 2 ustawy opiece nad dziećmi do lat 3 jakoby pozytywna opinia właściwego państwowego inspektora sanitarnego nie stanowiła aktu administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego jest uzależnione od materialnoprawnej kwalifikacji zaskarżonej opinii, tj. od ustalenia jej charakteru prawnego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie uwzględnia okoliczności w jakich została wydana zaskarżona opinia sanitarna, a mianowicie, że jej podstawę normatywną stanowił art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", a nie – jak podnosi się w skardze kasacyjnej – art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Poza tym wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie przeprowadził wywodu prawnego w zakresie wykładni art. 25 ust. 2 ww. ustawy. Nie mógł więc naruszyć tego przepisu w zakresie w jakim sformułowano zarzut skargi kasacyjnej. Na uwagę zasługuje, że zaskarżona opinia została wydana w trakcie procedury, w której inwestor ubiega się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, a nie dotyczącej stricte wykonywania działalności gospodarczej, do której odnosi się norma zawarta w art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Okoliczność ta wprost wynika z treści przedmiotowej opinii, w której wskazano, że inwestor pismem z dnia 23 listopada 2015 r. zawiadomił PPIS w G. o zakończeniu prac budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na zespół żłobka niepublicznego i klubu dziecięcego przy ul. [...] w G..
A zatem przedmiotowa opinia nie jest elementem postępowania prowadzonego w trybie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, która m.in. określa warunki świadczonych usług (art. 1 pkt 2). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Powyższy wywód jeszcze nie przesądza o tym czy zaskarżona opinia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga wskazywany wyżej problem prawny związany z ustaleniem charakteru prawnego przedmiotowej opinii.
Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej – o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Zaś niezajęcie stanowiska przez organy, wymienione w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (art. 56 ust. 2). Przepis ten stanowi formę współdziałania organów nadzoru sanitarnego w wydawaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jest to konsekwencja nałożenia na Państwową Inspekcję Sanitarną obowiązku uczestniczenia w dopuszczaniu do użytku obiektów budowlanych (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.).
Jednak stanowisko organu współdziałającego nie ma charakteru wiążącego w sprawie głównej. Brak jest normy prawnej, z której by takie związanie wynikało. Nie jest to tym samym zagadnienie wstępnie, o jakim mowa w art. 106 K.p.a. (por. Z. Kostka: komentarz do art. 56 [w:] Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, 3. wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 767). Stanowi wyłącznie jeden z dowodów w sprawie na okoliczność tego, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę (por. Z. Niewiadomski: Prawo budowlane, Komentarz, 6. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 579). Taki właśnie materialnoprawny zakres opinii organu współdziałającego wyznacza art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sprawie głównej, tj. zmierzającej do wydania pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego powinien skonfrontować ewentualne uwagi z udzielonym pozwoleniem na budowę, co też w konsekwencji ewentualnie może prowadzić do uwzględnienia uwag organu inspekcji sanitarnej już bezpośrednio w treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co dopiero przybiera formę władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej podlegającego zaskarżeniu.
Poza tym w ramach obowiązujących zasad postępowania wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jeżeli w sprawie pojawią się inne dowody w tym zakresie, np. złożone przez inwestora, rolą organu wydającego pozwolenie na użytkowanie będzie wypowiedzenie się co do ich wpływu na wynik sprawy w konfrontacji z dowodem jakim były uwagami wynikające z zaskarżonej opinii.
Wynika z tego, że dopiero po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestor będzie mógł dochodzić swoich praw w procedurze odwoławczej celem podważenia uwag zgłoszonych przez organ współdziałający (nadzoru sanitarnego), które ewentualnie zostały uwzględnione w wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. Z. Kostka: komentarz do art. 56 [w:] Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, 3. wydanie, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 769). Dopiero w takiej sprawie po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji zgodnie z art. 15 i art. 16 § 2 K.p.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. będzie możliwe poddanie tego rodzaju zagadnienia, jako elementu postępowania dowodowego, kontroli sądu administracyjnego. Niezaskarżalność przedmiotowej opinii nie stanowi zatem o naruszeniu konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ badanie legalności zagadnienia wynikającego z art. 56 Prawa budowlanego następuje w trybie odwoławczym w sprawie głównej, tj. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.
W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdzając niedopuszczalność skargi na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Co prawda, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie jest lakoniczne i nie spełnia standardów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak uchybienie to z uwagi na przedstawione powyżej rozważania należało uznać jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie jakie zawiera zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.