Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę P.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cegłów w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 szt. tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m³/godz., zlokalizowanych na działce o nr. ew. [...]/2 w miejscowości [...], gm. [...].
Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że nieprawomocnym wyrokiem z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt. IV SAB/Wa 461/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przewlekłość w prowadzonym poprzednio przez Wójta Gminy Cegłów postępowaniu w tej sprawie. Wydaną wówczas przez organ I instancji decyzję uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawa ta ponownie stała się przedmiotem oceny Wójta Gminy Cegłów i obecnie prowadzonego przez niego postępowania w tej sprawie, dotyczy ponowna skarga na przewlekłość.
Sąd I instancji podkreślił, że w wyroku z 11 kwietnia 2016 r. Sąd nie stwierdził, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. W ocenie Sądu I instancji, w obecnie prowadzonym postępowaniu przewlekłość nie miała miejsca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wydało decyzję kasacyjną [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy Cegłów w grudniu 2015 r. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie sporządzonego raportu pod kątem uwzględnienia występujących kumulacji oddziaływań na środowisko zamierzonej inwestycji i innych, zrealizowanych już na tym terenie. Wobec bezczynności pełnomocnika skarżącego, Wójt Gminy Cegłów ponowił wezwanie 29 stycznia 2016 r. Pełnomocnik poinformował, że wyznaczony mu 14-dniowy termin na uzupełnienie raportu jest zbyt krótki (pismo z 8 lutego 2016 r.).
Wójt Gminy Cegłów wystąpił także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu I instancji dnia 25 kwietnia 2016 r.) uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia. Wójt Gminy Cegłów wystąpił także o opinię do Państwowego Instytutu Geologicznego Państwowego Instytutu Badawczego, który zaopiniował przedsięwzięcie [...] marca 2016 r. Następnie Wójt Gminy Cegłów w drodze obwieszczenia poinformował o stanowisku zajętym w sprawie przez te organy. Następnego 5 maja 2016 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
W dniu 25 maja 2016 r. Stowarzyszenie A. zgłosiło swoje uwagi. Inwestor uznał termin na zgłaszanie wyjaśnień za zbyt krótki i 31 maja 2016 r. wniósł o jego przedłużenie do 5 czerwca 2016 r. Pismem z 3 czerwca 2016 r. Wójt Gminy Cegłów uwzględniając ten wniosek, zawiadomił o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji do 19 czerwca 2016 r.
W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że postępowanie było dwukrotnie przedłużane na skutek działań pełnomocnika skarżącego. Ponadto skarżący nie dotrzymał terminu i pismo wyjaśniające wniósł dopiero 13 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu 15 czerwca 2016 r.).
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że organ I instancji powziął wiadomość o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia terminu wstrzymania użytkowania instalacji do chowu i hodowli drobiu, prowadzonej przez inny podmiot. Jest to jedna z instalacji, której oddziaływanie na środowisko mogło kumulować się z planowanym przedsięwzięciem. W wyniku tego 16 czerwca 2016 r. Wójt wystąpił do Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska w Mińsku Mazowieckim o przedstawienie wyników kontroli oraz dokonanych przez organ ustaleń w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W tym samym dniu zwrócił się też do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, z prośbą o wydanie opinii w sprawie realizacji przedsięwzięcia, w świetle wszczęcia postępowania o wstrzymanie użytkowania opisanej wyżej instalacji. Organ I instancji miał bowiem wątpliwości, czy aktualność zachowała opinia uzyskana w poprzednim postępowaniu, w którym uchylona została decyzja Wójta Gminy Cegłów. Ponowną opinię organ uzyskał 8 lipca 2016 r.
W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla oceny przewlekłości organu pozostaje informacja pełnomocnika skarżącego, że 1 lutego 2016 r. złożył sporządzoną w styczniu 2016 r. opinię hydrogeologiczną. Nie była ona jedynym i wystarczającym elementem pozwalającym na wydanie tej decyzji środowiskowej.
Zdaniem Sądu I instancji wszystkie podejmowane działania organu miały charakter celowy, a nie pozorny. Charakteryzowała je "zwartość czasowa", poza sytuacjami, w których skarżący wnioskował o przedłużenie terminu do podjęcia działań związanych z uzupełnieniem raportu lub do złożenia wyjaśnień.
Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że o treści opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wójt Gminy Cegłów poinformował w drodze obwieszczenia z 12 lipca 2016 r., a zatem podał ją zatem do wiadomości publicznej. Następnie zawiadomieniem z 13 lipca 2016 r. organ poinformował strony postępowania o planowanym terminie załatwienia sprawy i w 12 sierpnia 2016 r. wydał decyzję w sprawie.
Sąd I instancji podkreślił także, że Wójt Gminy Cegłów informował strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., podawał tego przyczyny i wskazywał nowy termin wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na skomplikowany charakter postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.
Sąd I instancji zaznaczył także, że tym postępowaniu nie było przedmiotem oceny postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 6 września 2016 r. umarzające postępowanie w sprawie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cegłów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak oceny, czy w sprawie istniała konieczność uzupełniania materiału dowodowego w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem czy istniała realnie taka potrzeba, stwierdzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Skarżący podkreślił, że wyspecjalizowany organ ochrony środowiska jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił ponownie warunki realizacji przedsięwzięcia na podstawie dotychczasowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego. Polegało to na przyjęciu, że to działania pełnomocnika strony doprowadziły do przewlekłości postępowania, a także przyjęcie, że w sprawie występuje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa") przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w postępowaniu liczba stron przekracza 20, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowej oceny stosowania przez organ trybu określonego w art. 49 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że podanie do publicznej wiadomości jest czynnością tożsamą z zawiadamianiem stron w trybie art. 49 k.p.a.
Po czwarte, art. 151 w związku z art. 80 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia będzie zachodziła możliwość skumulowanego oddziaływania z innymi planowanymi przedsięwzięciami. W ocenie skarżącego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a przede wszystkim raport, nie przewidują takich skumulowanych oddziaływań.
Po piąte, art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 2 oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez brak oceny przez Sąd I instancji prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 6 września 2016 r. umarzającego postępowanie w sprawie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cegłów. Orzeczenie to wydane zostało w tej samej sprawie, której dotyczy wniesiona skarga, a umorzenie postępowania rażąco narusza art. 37 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.,
Po szóste, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że złożona 1 lutego 2016 r. i sporządzona w styczniu 2016 r. opinia hydrologiczna nie była jedynym i wystarczającym elementem pozwalającym na wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto Sąd I instancji błędnie ocenił, że działania podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasowych, były celowe i nie prowadziły do przewlekłości postępowania.
Po siódme, art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i oddalenie skargi.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Cegłów z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 LEX nr 753418).
Ponadto przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 oraz J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).
Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Należy przy tym zaznaczyć, że część zarzutów kasacyjnych została błędnie sformułowana w sposób uniemożliwiający odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do ich uzasadnienia.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter norm ustrojowych i określają właściwość sądów administracyjnych (art. 3 § 1) oraz zakres kognicji tych sądów obejmujący rozpoznawanie skarg na przewlekłość i bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8). Przepisy te nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej służącej kwestionowaniu wyniku kontroli dokonanej przez Sąd I instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał wniesioną przez skarżącego skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Cegłów. Natomiast brak jest możliwości zakwestionowania oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w tym zakresie, zarzutem opartym na naruszeniu powyższych norm ustrojowych.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że to działania pełnomocnika strony doprowadziły do przewlekłości postępowania, a także przyjęcie, że w sprawie występuje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przede wszystkim Sąd I instancji nie sformułował oceny, że to działania pełnomocnika doprowadziły do przewlekłości postępowania, ponieważ Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie nie było w ogóle prowadzone przewlekle.
Natomiast Sąd I instancji trafnie stwierdził, że działania pełnomocnika doprowadziły do przedłużenia postępowania bez winy organu. Dotyczy to w szczególności wezwania Wójta Gminy Cegłów z grudnia 2015 r., w którym organ zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie sporządzonego raportu. Na wezwanie to pełnomocnik skarżącego w ogóle nie odpowiedział, stąd też organ ponowił wezwanie 29 stycznia 2016 r. Także w tym przypadku pełnomocnik nie wykonał wezwania, a jedynie poinformował, że wyznaczony mu 14-dniowy termin na uzupełnienie raportu jest zbyt krótki. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji oraz planowaną w niewielkiej odległości inną, podobną inwestycję, nie można również podzielić stanowiska, że organ bezpodstawnie wzywał skarżącego do uzupełnienia raportu, w tym o kwestie związane z kumulowaniem się przedsięwzięć. Wezwania kierowane w związku z tym do skarżącego nie miały więc z pewnością charakteru czynności pozornych, których podejmowanie uzasadniałoby uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 80 k.p.a. dotyczący wezwań kierowanych do skarżącego w zakresie kumulowania się przedsięwzięć.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawa środowiskowej. Wynika to z tego, że Sąd I instancji w ogóle nie formułował oceny w zakresie zastosowania w tej sprawie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a jedynie opisując przebieg postępowania wskazał, że podejmując czynności w sprawie organ informował w drodze obwieszczenia o opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz o planowanym terminie załatwienia sprawy.
Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Również art. 151 p.p.s.a., jako norma wynikowa będąca podstawą do oddalenia skargi, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i wymaga powiązania z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami procesowymi, których to naruszenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie dostrzegł Sąd I instancji lub które to przepisy Sąd I instancji naruszył rozpoznając skargę, co w konsekwencji doprowadziło do jej nieuwzględnienia.
Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 2 oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez brak oceny przez Sąd I instancji prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 6 września 2016 r. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawę do uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania stanowi natomiast art. 149 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać Sąd I instancji uwzględniając tego rodzaju skargę. Przepis ten nie przewiduje możliwości wzruszenia postanowienia organu wyższego stopnia, nad organem, którego przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, nawet jeżeli postanowienie to zostało wydane na skutek zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego postanowienia).
Brak jest przewidzianego ustawą środka w celu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w ramach kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji na skutek wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Po siódme, z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na tej podstawie ją oddalił stosownie do art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.