Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Wa 574/16 uwzględnił skargę Burmistrza S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2015 r. nr... w przedmiocie niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr... oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy S. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Ministra jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie powoływanych przez Gminę S. powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działek rolnych na cele nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle zgromadzonego w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, czy powody te należało uznać za ważne.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 sierpnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 Kpa, gdyż organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ wydając obie decyzje w sposób istotny uchybił art. 80 Kpa, według którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa) w zw. z art. 7 Kpa wyrażające się w błędnym przyjęciu, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, mimo że zaskarżona decyzja Ministra zawiera uzasadnienia oparte na zasadach wynikających z realizacji przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.;dalej uogrl);
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z 77 § 1 i art. 80 Kpa przez błędne przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Minister nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również nie dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło organ do przekroczenia granic uznania administracyjnego, mimo że wydając zaskarżoną decyzje Minister zgromadził i szczegółowo rozpatrzył cały dostępny w sprawie materiał dowodowy, a dokonana przez organ ocena nie przekraczała granic uznania administracyjnego.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Minister domagał się również zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo powołał się na charakter uznaniowy zaskarżonej decyzji i stwierdził, że wydanie tego rodzaju decyzji wymaga rozważenia argumentacji, która odnosi się nie tylko do przesłanek wskazanych w art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 uogrl. Wynika to z tego, że wydanie decyzji uznaniowej powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu administracyjnego do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. A zatem wydanie tego rodzaju decyzji wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na aspekty związane z motywowaniem rozstrzygnięcia (uzasadnienie decyzji), które może stanowić podstawę nie tylko do negatywnego załatwienia wniosku. Istotne są bowiem konkretne granice uznania administracyjnego w jakich może poruszać się organ administracyjny. Na tym właśnie polega decyzja uznaniowa, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16 i przywołane tam orzecznictwo).
W okolicznościach tej sprawy ma rację Sąd I instancji, że organ administracyjny nie rozważył wszystkich okoliczności zarówno odnoszących się do konkretnych cech gruntów rolnych. Minister odmawiając zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów, nie wziął pod uwagę okoliczności, że grunty objęte wnioskiem położone są w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch dróg wojewódzkich oraz że częściowo są położone na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Brak jest również w zaskarżonej decyzji szczegółowych odniesień do interesu skarżącej Gminy w kontekście możliwości zapewnienia jej rozwoju na odpowiednim poziomie. Te kwestie pozostały poza sferą zainteresowania organu. Podobnie jak odniesienie się do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, który wszedł w życie z dniem 10 października 2015 r., a więc w trakcie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a który to wyłącza wymóg uzyskania zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870).
Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, braki zaskarżonej decyzji w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Z przepisów tych wynika podstawowa zasada Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej. W tym zakresie Sąd I instancji dokładnie wskazał, jakie dodatkowo kwestie powinien rozważyć organ administracyjny, wydając decyzję uznaniową. W skardze kasacyjnej tej argumentacji nie podważono. W okolicznościach tej sprawy nie chodzi tyle o zanegowanie dotychczasowych ustaleń i oceny organu, ile o stwierdzenie, że zakres tych ustaleń i oceny nie zawiera wszystkich elementów, które pozwalałyby uznać zaskarżoną decyzję jako legalną.
Mając powyższe na względzie, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji trafnie ocenił, że zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy postępowania administracyjnego z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak dokonania pełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie.
Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.